Giorgio Fiorentini
Capitolo 14 - L’associazionismo: il modello lombardo di sussidiarietà
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/sociale/II/fiorentini
Alla luce della crescente rilevanza assunta dal terzo settore in Lombardia, il contributo analizza il modello di attuazione della sussidiarietà orizzontale nel welfare lombardo, verificando la produzione normativa e approfondendo i campi principali in cui si attua tale principio, provando nel contempo a ipotizzare possibili campi di nuovo intervento per il futuro.
Il welfare lombardo è nato e si è sviluppato per rispondere in modo “efficiente ed efficace”(e in logica economico-aziendale anche con “economicità” e con una opzione di “partecipazione”) ai bisogni della popolazione lombarda ed è stato assunto in termini di indicazioni programmatorie e strategiche dai “Documenti programmatici della Regione Lombardia degli anni 1995 e 2000”. Nello specifico si è sottolineato il ruolo del terzo settore affidando a esso attività funzionali e qualificanti il welfare lombardo: si veda a titolo di esempio il “Documento programmatico per l’elezione del presidente della giunta e della giunta regionale ai sensi dell’art. 23 dello Statuto-BUR Lombardia n. 30-28 Luglio 1995”.
Il processo di sviluppo/mantenimento del terzo settore lombardo si è collegato alle opportunità del quadro normativo regionale rappresentato dalle leggi regionali. Attività intensa e orientata a un ruolo attivo e fondamentale del terzo settore. Questa produzione normativa (ma anche di proposte di legge regionali) non ha solo creato la cornice indispensabile per il ruolo delle imprese sociali, ma ha voluto stabilizzare un contesto favorevole all’implementazione di servizi sociali e di utilità pubblica con una finalizzazione a risultati di welfare.
Leggi e progetti di legge della Regione sono: l.r. 16/93 sulla cooperazione sociale, l.r. 22/93 sul volontariato, l.r. 28/96 sulle associazioni senza scopo di lucro, l.r. 31/97 inerente il riordino del settore socio-assistenziale con un cospicuo numero di indicazioni sul ruolo del terzo settore, l.r. 23/99 sulle associazioni di solidarietà familiare, l.r. 1/00 sul riordino del sistema delle autonomie in Lombardia e l’indirizzo verso la sussidiarietà, l.r. 22/01 sugli oratori, l.r. 1/03 sulle IPAB, l.r. 21/03 sulle norme per la cooperazione in Lombardia inerente le cooperative e le cooperative sociali.
L’assetto normativo sul terzo settore e sulla cooperazione evidenzia la formula di collaborazione fra pubblico e privato sociale/cooperazione (associazioni, “imprese sociali” ecc.). Ciò si è ulteriormente concretizzato in una esternalizzazione dei servizi intesa non solo come trend di sistema operativo, ma come elemento costituente della “governance” e del “government” dei “sistemi territorio” e istituzionalmente dei comuni, delle aziende sanitarie locali (ASL) ecc.
Tra le tante disponibili citiamo a titolo di esempio alcune aree di intervento:
- sviluppo delle cure domiciliari tramite il voucher, ove (giugno 2004) su un totale di 174 soggetti accreditati a gestire l’offerta di servizi la parte più rilevante (128 unità) è rappresentata da organizzazioni non profit e circa 5.000 persone sono assistite con questa formula di sussidiarietà orizzontale;
- le politiche regionali per la famiglia (l.r. n. 23/99) si sono concretizzate in un crescendo di progetti (442 nel 2000; 621 nel 2001; 803 nel 2002; 792 nel 2003 per un totale di 2.658 progetti) che sono stati finanziati a organizzazioni non profit (348 nel 2000; 440 nel 2001; 511 nel 2002, 474 nel 2003); il finanziamento totale dal 2000 al 2003 è stato di 50.644.997,92 euro.
Un discorso a sé stante merita la riforma delle IPAB (l.r. n. 1/03 in attuazione della l. n. 328/00 e a fronte della riforma del titolo V della Costituzione), traduzione operativa della competenza esclusiva regionale in materia di servizi sociali. Si è data la possibilità alle IPAB di scegliere fra la forma organizzativa di natura giuridica pubblica denominata azienda di servizi pubblici (ASP) o enti di diritto privato quali fondazioni e/o associazioni. Il processo di trasformazione si è avviato nel 2003 e si è concluso nel 1° semestre 2004 con i risultati riportati in tab. 14.1.
Questa azione regionale evidenzia il ruolo del terzo settore che assume una dimensione importante e strategicamente funzionale al sistema pubblico tramite una opzione netta di sussidiarietà orizzontale. Su 495 IPAB hanno scelto di diventare impresa sociale-fondazione ben 388 unità e ciò comporterà un assetto di privato sociale lombardo che svolgerà con autonomia, rapidità ed efficienza/efficacia operativa il proprio ruolo di servizio sociale. Questa opzione istituzionale implica scelte di economicità negli acquisti, nelle politiche retributive, nel controllo di gestione, nella gestione patrimoniale al fine di avere risultati di servizio qualitativamente sempre più apprezzabili in una logica di equilibrio economico finanziario.
Al di là dell’evidenza quantitativa, possiamo enucleare un contesto di aree/servizi/ azioni ove il terzo settore è utile e importante attore:
- il servizio civile è presidiato nella sua fase iniziale dalla creazione della sede regionale dell’Ufficio per il servizio civile, lo sviluppo di punti d’informazione e promozione e un progetto di legge “ad hoc”;
- il contrasto all’esclusione sociale, ove all’interno della l. n. 48/98 si affronta il tema dell’immigrazione tramite il cofinanziamento gestito da terzo settore ed enti locali, con gli obiettivi dell’integrazione dei singoli e dei nuclei familiari, la mediazione interculturale, la facilitazione ai servizi come conseguenza operativa;
- la partnership di sviluppo gestita dall’iniziativa comunitaria Equal-Programma europeo per la lotta alla discriminazione nel lavoro e all’esclusione sociale, con un cospicuo incremento di progetti (18 nel 2001; 28 nel 2004) e di risorse disponibili (31.343.366,00 euro nel 2001; 33.179.007,30 euro nel 2004). In questi progetti Equal il ruolo del terzo settore è tradizionalmente rilevante non solo per lo sviluppo occupazionale nei territori di riferimento, ma anche per l’incremento di “capitale sociale” dei territori, che è condizione indispensabile per aumentare la valenza competitiva dell’assetto socio-economico;
- l’area di azione nelle carceri, ove sono rilevanti il ruolo delle cooperative sociali di tipo B nonché la funzionalità del volontariato per interventi socio-sanitari, socio-lavorativi ecc.
- “housing sociale” come progetti di attenzione a fasce deboli e dove le imprese sociali hanno un ruolo di sperimentazione gestionale, organizzativa e di implementazione di servizi relazionali indispensabili per la concretizzazione di tali progetti;
- il progetto “custode sociosanitario”, ove ha giocato un ruolo importante la fondazione Don Gnocchi per la gestione dei servizi di intercettazione e sviluppo della capacità di anticipare i bisogni della popolazione anziana nelle aree urbane disagiate di Milano.
In termini istituzionali e di negoziazione partecipata, il “Tavolo permanente del terzo settore” creato in VII legislatura (2002) ha condiviso alcune priorità di intervento e ha sottolineato l’importanza di alcune aree operative ove il terzo settore è condizione indispensabile per un assetto socio-economico sostenibile.
Le sfide future per il terzo settore e per la Regione (in un partenariato indispensabile) sono riassumibili in:
- consolidare il ruolo costituente e necessario del terzo settore nel sistema di sussidiarietà orizzontale tramite anche la rilevazione quantitativa della propria azione (“indicatori di sussidiarietà orizzontale”). Una misurazione del “public value” con una focalizzazione inerente il “valore (aggiunto) sussidiario”. Il terzo settore dovrà far percepire il proprio “valore” non solo in termini di “ex ante” indispensabile per il sistema socio economico e già condiviso e accettato in generale, ma anche in termini di valore quantificabile indispensabile per lo sviluppo del “capitale sociale” dei territori della Regione. Il ruolo istituzionale della Regione dovrà creare i presupposti di contesto per favorire questa valutazione in parte sviluppando ulteriormente il coinvolgimento necessario del terzo settore e in parte creando un partenariato con il terzo settore;
– valorizzare ulteriormente il terzo settore in termini di programmazione e organizzazione dei servizi socio-sanitari e socioassistenziali in una logica di “filiera di governance e government sussidiaria”. Peraltro la sostenibilità economica del sistema d’offerta dei servizi sociosanitari, socioassistenziali e di welfare in generale non potrà prescindere, funzionalmente, dall’attività delle “aziende” del terzo settore che dovranno stabilizzare il proprio ruolo tramite autofinanziamenti, ma dovranno anche avere un partenariato con la Regione rispettoso degli equilibri economico-finanziari che stanno alla base della sussistenza sussidiaria reciproca;
– sperimentare nuovi assetti giuridici del terzo settore (per esempio fondazioni di partecipazione) ove l’integrazione fra pubblico e privato possa essere presidiata in modo coordinato assumendo un ruolo costante e organico per il sistema sociale e socio economico;
– favorire l’incontro fra la Regione e il terzo settore creditizio (fondazioni di origine bancaria, fondazioni d’impresa, credito cooperativo, ecc.) al fine di creare una integrazione equilibrata fra la “governance regionale” e la “governance implicita delle fondazioni e del sistema creditizio cooperativo;
– costituire, in Regione, un riferimento organizzativo per la sussidiarietà al fine di monitorare la “filiera sussidiaria” nella sua dimensione di “catena del valore sussidiario” e di integrare i “valori” della sussidiarietà con il “valore” raggiunto in termini di sistema integrato “pubblico-privato”;
– favorire una produzione normativa regionale che dia al terzo settore la legittimazione anche istituzionale del ruolo che già svolge sui “territori” della regione.
Il quadro complessivo mostra l’orientamento all’applicazione di una sussidiarietà orizzontale in cui il terzo settore esprime in modo crescente il suo ruolo attivo e in partnership con la Regione, stabilizzando una operatività ormai indispensabile per il sistema regionale. Tale situazione richiederà prospetticamente la sperimentazione di nuove modalità di sostegno promozionale che rendano qualitativamente più elevato il ruolo del terzo settore negli ambiti di policies cui è tradizionalmente vocato (sanità, assistenza, istruzione) ma anche in nuovi segmenti dell’offerta di servizi (pubbliche utilità).
Alla luce della crescente rilevanza assunta dal terzo settore in Lombardia, il contributo analizza il modello di attuazione della sussidiarietà orizzontale nel welfare lombardo, verificando la produzione normativa e approfondendo i campi principali in cui si attua tale principio, provando nel contempo a ipotizzare possibili campi di nuovo intervento per il futuro.
14.1 Il sistema di welfare in Lombardia e la sussidiarietà orizzontale
Il welfare lombardo è nato e si è sviluppato per rispondere in modo “efficiente ed efficace”(e in logica economico-aziendale anche con “economicità” e con una opzione di “partecipazione”) ai bisogni della popolazione lombarda ed è stato assunto in termini di indicazioni programmatorie e strategiche dai “Documenti programmatici della Regione Lombardia degli anni 1995 e 2000”. Nello specifico si è sottolineato il ruolo del terzo settore affidando a esso attività funzionali e qualificanti il welfare lombardo: si veda a titolo di esempio il “Documento programmatico per l’elezione del presidente della giunta e della giunta regionale ai sensi dell’art. 23 dello Statuto-BUR Lombardia n. 30-28 Luglio 1995”.
14.2 il quadro normativo
Il processo di sviluppo/mantenimento del terzo settore lombardo si è collegato alle opportunità del quadro normativo regionale rappresentato dalle leggi regionali. Attività intensa e orientata a un ruolo attivo e fondamentale del terzo settore. Questa produzione normativa (ma anche di proposte di legge regionali) non ha solo creato la cornice indispensabile per il ruolo delle imprese sociali, ma ha voluto stabilizzare un contesto favorevole all’implementazione di servizi sociali e di utilità pubblica con una finalizzazione a risultati di welfare.
Leggi e progetti di legge della Regione sono: l.r. 16/93 sulla cooperazione sociale, l.r. 22/93 sul volontariato, l.r. 28/96 sulle associazioni senza scopo di lucro, l.r. 31/97 inerente il riordino del settore socio-assistenziale con un cospicuo numero di indicazioni sul ruolo del terzo settore, l.r. 23/99 sulle associazioni di solidarietà familiare, l.r. 1/00 sul riordino del sistema delle autonomie in Lombardia e l’indirizzo verso la sussidiarietà, l.r. 22/01 sugli oratori, l.r. 1/03 sulle IPAB, l.r. 21/03 sulle norme per la cooperazione in Lombardia inerente le cooperative e le cooperative sociali.
L’assetto normativo sul terzo settore e sulla cooperazione evidenzia la formula di collaborazione fra pubblico e privato sociale/cooperazione (associazioni, “imprese sociali” ecc.). Ciò si è ulteriormente concretizzato in una esternalizzazione dei servizi intesa non solo come trend di sistema operativo, ma come elemento costituente della “governance” e del “government” dei “sistemi territorio” e istituzionalmente dei comuni, delle aziende sanitarie locali (ASL) ecc.
14.3 Le principali aree di intervento
Tra le tante disponibili citiamo a titolo di esempio alcune aree di intervento:
- sviluppo delle cure domiciliari tramite il voucher, ove (giugno 2004) su un totale di 174 soggetti accreditati a gestire l’offerta di servizi la parte più rilevante (128 unità) è rappresentata da organizzazioni non profit e circa 5.000 persone sono assistite con questa formula di sussidiarietà orizzontale;
- le politiche regionali per la famiglia (l.r. n. 23/99) si sono concretizzate in un crescendo di progetti (442 nel 2000; 621 nel 2001; 803 nel 2002; 792 nel 2003 per un totale di 2.658 progetti) che sono stati finanziati a organizzazioni non profit (348 nel 2000; 440 nel 2001; 511 nel 2002, 474 nel 2003); il finanziamento totale dal 2000 al 2003 è stato di 50.644.997,92 euro.
Un discorso a sé stante merita la riforma delle IPAB (l.r. n. 1/03 in attuazione della l. n. 328/00 e a fronte della riforma del titolo V della Costituzione), traduzione operativa della competenza esclusiva regionale in materia di servizi sociali. Si è data la possibilità alle IPAB di scegliere fra la forma organizzativa di natura giuridica pubblica denominata azienda di servizi pubblici (ASP) o enti di diritto privato quali fondazioni e/o associazioni. Il processo di trasformazione si è avviato nel 2003 e si è concluso nel 1° semestre 2004 con i risultati riportati in tab. 14.1.
Questa azione regionale evidenzia il ruolo del terzo settore che assume una dimensione importante e strategicamente funzionale al sistema pubblico tramite una opzione netta di sussidiarietà orizzontale. Su 495 IPAB hanno scelto di diventare impresa sociale-fondazione ben 388 unità e ciò comporterà un assetto di privato sociale lombardo che svolgerà con autonomia, rapidità ed efficienza/efficacia operativa il proprio ruolo di servizio sociale. Questa opzione istituzionale implica scelte di economicità negli acquisti, nelle politiche retributive, nel controllo di gestione, nella gestione patrimoniale al fine di avere risultati di servizio qualitativamente sempre più apprezzabili in una logica di equilibrio economico finanziario.
Al di là dell’evidenza quantitativa, possiamo enucleare un contesto di aree/servizi/ azioni ove il terzo settore è utile e importante attore:
- il servizio civile è presidiato nella sua fase iniziale dalla creazione della sede regionale dell’Ufficio per il servizio civile, lo sviluppo di punti d’informazione e promozione e un progetto di legge “ad hoc”;
- il contrasto all’esclusione sociale, ove all’interno della l. n. 48/98 si affronta il tema dell’immigrazione tramite il cofinanziamento gestito da terzo settore ed enti locali, con gli obiettivi dell’integrazione dei singoli e dei nuclei familiari, la mediazione interculturale, la facilitazione ai servizi come conseguenza operativa;
- la partnership di sviluppo gestita dall’iniziativa comunitaria Equal-Programma europeo per la lotta alla discriminazione nel lavoro e all’esclusione sociale, con un cospicuo incremento di progetti (18 nel 2001; 28 nel 2004) e di risorse disponibili (31.343.366,00 euro nel 2001; 33.179.007,30 euro nel 2004). In questi progetti Equal il ruolo del terzo settore è tradizionalmente rilevante non solo per lo sviluppo occupazionale nei territori di riferimento, ma anche per l’incremento di “capitale sociale” dei territori, che è condizione indispensabile per aumentare la valenza competitiva dell’assetto socio-economico;
- l’area di azione nelle carceri, ove sono rilevanti il ruolo delle cooperative sociali di tipo B nonché la funzionalità del volontariato per interventi socio-sanitari, socio-lavorativi ecc.
- “housing sociale” come progetti di attenzione a fasce deboli e dove le imprese sociali hanno un ruolo di sperimentazione gestionale, organizzativa e di implementazione di servizi relazionali indispensabili per la concretizzazione di tali progetti;
- il progetto “custode sociosanitario”, ove ha giocato un ruolo importante la fondazione Don Gnocchi per la gestione dei servizi di intercettazione e sviluppo della capacità di anticipare i bisogni della popolazione anziana nelle aree urbane disagiate di Milano.
In termini istituzionali e di negoziazione partecipata, il “Tavolo permanente del terzo settore” creato in VII legislatura (2002) ha condiviso alcune priorità di intervento e ha sottolineato l’importanza di alcune aree operative ove il terzo settore è condizione indispensabile per un assetto socio-economico sostenibile.
14.4 Le sfide future
Le sfide future per il terzo settore e per la Regione (in un partenariato indispensabile) sono riassumibili in:
- consolidare il ruolo costituente e necessario del terzo settore nel sistema di sussidiarietà orizzontale tramite anche la rilevazione quantitativa della propria azione (“indicatori di sussidiarietà orizzontale”). Una misurazione del “public value” con una focalizzazione inerente il “valore (aggiunto) sussidiario”. Il terzo settore dovrà far percepire il proprio “valore” non solo in termini di “ex ante” indispensabile per il sistema socio economico e già condiviso e accettato in generale, ma anche in termini di valore quantificabile indispensabile per lo sviluppo del “capitale sociale” dei territori della Regione. Il ruolo istituzionale della Regione dovrà creare i presupposti di contesto per favorire questa valutazione in parte sviluppando ulteriormente il coinvolgimento necessario del terzo settore e in parte creando un partenariato con il terzo settore;
– valorizzare ulteriormente il terzo settore in termini di programmazione e organizzazione dei servizi socio-sanitari e socioassistenziali in una logica di “filiera di governance e government sussidiaria”. Peraltro la sostenibilità economica del sistema d’offerta dei servizi sociosanitari, socioassistenziali e di welfare in generale non potrà prescindere, funzionalmente, dall’attività delle “aziende” del terzo settore che dovranno stabilizzare il proprio ruolo tramite autofinanziamenti, ma dovranno anche avere un partenariato con la Regione rispettoso degli equilibri economico-finanziari che stanno alla base della sussistenza sussidiaria reciproca;
– sperimentare nuovi assetti giuridici del terzo settore (per esempio fondazioni di partecipazione) ove l’integrazione fra pubblico e privato possa essere presidiata in modo coordinato assumendo un ruolo costante e organico per il sistema sociale e socio economico;
– favorire l’incontro fra la Regione e il terzo settore creditizio (fondazioni di origine bancaria, fondazioni d’impresa, credito cooperativo, ecc.) al fine di creare una integrazione equilibrata fra la “governance regionale” e la “governance implicita delle fondazioni e del sistema creditizio cooperativo;
– costituire, in Regione, un riferimento organizzativo per la sussidiarietà al fine di monitorare la “filiera sussidiaria” nella sua dimensione di “catena del valore sussidiario” e di integrare i “valori” della sussidiarietà con il “valore” raggiunto in termini di sistema integrato “pubblico-privato”;
– favorire una produzione normativa regionale che dia al terzo settore la legittimazione anche istituzionale del ruolo che già svolge sui “territori” della regione.
Conclusioni
Il quadro complessivo mostra l’orientamento all’applicazione di una sussidiarietà orizzontale in cui il terzo settore esprime in modo crescente il suo ruolo attivo e in partnership con la Regione, stabilizzando una operatività ormai indispensabile per il sistema regionale. Tale situazione richiederà prospetticamente la sperimentazione di nuove modalità di sostegno promozionale che rendano qualitativamente più elevato il ruolo del terzo settore negli ambiti di policies cui è tradizionalmente vocato (sanità, assistenza, istruzione) ma anche in nuovi segmenti dell’offerta di servizi (pubbliche utilità).
