13 - le politiche per la famiglia

A partire dagli anni Novanta si è sviluppata una crescente attenzione per la famiglia a livello regionale e di enti locali (Comune), mentre il clima politico nazionale resta tuttora scarsamente sensibile alle tematiche familiari o, quantomeno, restio ad orientare alla famiglia le politiche sociali. Sono state approvate leggi regionali esplicitamente dirette alla famiglia: nella maggior parte dei casi si limitano ad inquadrare in una cornice di politica familiare taluni servizi e sostegni che già l’ente locale svolgeva in maniera frammentaria; in alcuni casi, tuttavia, arrivano a promuovere la progettazione di iniziative innovative per supportare la famiglia nelle sue attività quotidiane di cura da parte di soggetti non istituzionali (fra i quali trova uno spazio più o meno ampio l’associazionismo familiare).
La sfida che le Regioni si trovano ad affrontare è quella di riuscire a tenere insieme e valorizzare tutti i protagonisti delle politiche familiari: istituzioni pubbliche, terzo settore, famiglia, comunità locale,… La logica che dovrebbe consentire di raggiungere quest’obiettivo è indubbiamente quella della sussidiarietà.
In questa prospettiva, assumono una particolare rilevanza le iniziative del terzo settore tra cui, in particolare, l’associazionismo familiare, dove il ruolo della famiglia, la sua capacità di rispondere in modo autonomo ai propri bisogni, può essere valorizzata appieno. In questo modo, essa può passare da destinatario passivo delle politiche sociali, tipico di un modello assistenziale, a soggetto attivo, proprio di un modello relazionale, improntato al principio di sussidiarietà. Per modello relazionale si intende l’assetto che i rapporti di sussidiarietà configurano tra le parti sociali: mentre, infatti, la società moderna si dispiegava tutta nella dicotomia pubblico/privato, stato/mercato, la società attuale è comprensibile solo utilizzando categorie relazionali e non dicotomiche, che facciano emergere dall’ombra la presenza attiva di altre due sfere sociali autonome, le organizzazioni di terzo settore e la famiglia con le reti informali. I quattro poli dell’attuale assetto societario trovano una corretta rappresentazione all’interno del noto schema parsonsiano (Parsons, 1962, 1937) AGIL¹, rivisitato in un’ottica relazionale, in base alla quale il rapporto tra tutti gli attori non è gerarchico, ma paritetico e regolato, appunto, da una relazione di sussidiarietà. Nello schema AGIL relazionale, il mercato dovrebbe organizzare e predisporre il sistema delle risorse, lo stato legare i mezzi ai fini da perseguire nell’ambito delle politiche sociali, il terzo settore garantire la mediazione e la compatibilità tra fini e interessi differenti (in senso solidaristico), la famiglia (il privato sociale) rappresentare il valore ultimo a cui ancorare le politiche sociali e al quale devono costantemente riferirsi sia il terzo settore sia il mercato. Il rapporto di sussidiarietà impone che il livello più basso, nell’organizzazione sociale – la famiglia – si configuri come principio regolatore, ago della bussola², dell’azione degli altri soggetti.




Come abbiamo già avuto modo di osservare, nonostante le diverse ed eterogenee spinte ad ispirare le scelte di politica sociale al principio di sussidiarietà, risulta molto difficile tradurre in pratica un principio che appartiene al livello dei valori.
Quando si tratta di elaborare in concreto una politica sociale che rispetti il principio di sussidiarietà, è inevitabile che nascano contrasti anche notevoli. Difficile appare, infatti, abbandonare una politica sociale intesa come concessione da un centro verso la periferia e attivare una programmazione sociale che progetti interventi come sistemi complessi – reti – di servizi che abbiano nella famiglia un referente reale.
L’ ideare soluzioni in cui la relazione familiare funga da “principio ordinatore” dovrebbe avvenire in due differenti direzioni: interventi che attivino la famiglia e potenzino le reti informali di mutuo aiuto; interventi che – riferendosi alla normalità – accompagnino la famiglia nello svolgimento dei suoi compiti primari, diversi nelle diverse fasi del ciclo di vita.

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¹ Nello schema AGIL vengono rappresentate le quattro funzioni corrispondenti ai problemi fondamentali che un sistema, per rimanere vitale, deve risolvere. L’ottica relazionale consente di reintrodurre le differenze all’interno di ogni struttura analizzata e di cogliere le connessioni (relazioni) tra le diverse funzioni e i soggetti ad esse preposte del caso qui analizzato.
Nello specifico, come è noto, le quattro funzioni hanno questa esplicazione:

• A (adattamento, adaptation) si riferisce alla realizzazione di un particolare fine, utilizzando particolari risorse e mezzi;
• G (perseguimento dei fini, goal) indica la necessità di selezionare degli obiettivi, intesi come situazioni future che il sistema mira a raggiungere;
• I (integrazione, Integration) identifica la necessità di realizzare una integrazione tra i vari fini, la presenza o l’assenza di particolari elementi favorevoli al loro raggiungimento;
• L (mantenimento del livello latente, Latency) segnala che il sistema deve mantenere una particolare identità nel tempo, attraverso l’identificazione di ciò che si può considerare “bene” e di ciò che si deve considerare “male”.

² Donati chiama lo schema AGIL «bussola» per la sociologia (1991, 175-303)

La chiave interpretativa che utilizzeremo per valutare le politiche familiari fa leva su due aspetti fondamentali: la rispondenza ai quattro requisiti dello schema AGIL³, articolato come nella tab. 13.1 e l’applicazione del principio di sussidiarietà.




Rispetto a questo schema di valutazione è possibile dare un giudizio della recente legge regionale n. 23/1999 e del “buono scuola” (legge n. 1/2000, art. 4, co. 121, lettera e). La prima, in particolare, risulta degna di nota in quanto non solo prevede un articolato programma di valutazione dell’impatto e di rendicontazione dei risultati raggiunti ma anche si avvicina maggiormente ad un modello orizzontale di sussidiarietà, stimolando la progettualità ed il protagonismo del privato sociale e delle stesse famiglie⁴.



Quali sono i nodi problematici che generalmente indeboliscono gli interventi legislativi a favore della famiglia? La tab. 13.3 li sintetizza, collocandoli all’interno dello schema AGIL.



Rispetto all’indicatore di efficacia operativa e di riflessione/riorganizzazione della politica (A) si ravvisa un continuo rischio che il versante istituzionale pubblico impedisca un’efficace organizzazione dei servizi alla persona, con un sovradimensionamento dell’aspetto organizzativo formale, ed un limitato utilizzo di strumenti innovativi per la promozione degli scopi legislativi.
Dal punto di vista dell’indicatore di rafforzamento delle solidarietà autonome e di relazionalità tra servizi pubblici e di privato sociale (G), gli obiettivi perseguiti sono generalmente ancora poco orientati alla sussidiarietà, risultando così poco capaci di promuovere l’autonomia dei soggetti verso cui sono indirizzati gli interventi.
Riguardo all’indicatore di integrazione tra bisogni familiari, pluralità degli attori e interventi di rete, promozione dell’empowerment (I), si assiste ad una debole propensione a integrare organizzazioni di volontariato, enti, associazioni, cooperative e fondazioni: nonostante la presenza di una legislazione efficace, sembra che la cultura e la mentalità dominante, unitamente ai freni burocratici, impedisca di assumere un atteggiamento promozionale e valorizzatore nei confronti dei soggetti di terzo settore; spesso manca lo sviluppo e l’attuazione di un processo di reciproco potenziamento tra la famiglia e la comunità.
In ultimo, considerando l’indicatore del valore riconosciuto alla famiglia in quanto soggetto unitario e attivo delle politiche (L): famiglia e comunità primarie sono ancora spesso considerate oggetto di bisogno e non soggetti attivi e partecipanti.

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³ Ci avvarremo di una rielaborazione già sperimentata per la valutazione delle leggi regionali italiane sulla famiglia (Donati, Prandini, 1995).
⁴ Per una valutazione articolata del testo legislativo e dei progetti attuati si rimanda il lettore ai paragrafi seguenti.

La legge emanata della Regione Lombardia nel dicembre del 1999 e le successive delibere, che forniscono i criteri guida per dare piena attuazione ai provvedimenti legislativi, hanno un impianto articolato e coerente, che rispecchia in modo evidente le quattro dimensioni del modello relazionale di politica familiare:

• (L) esprime una cultura chiaramente orientata alla famiglia e al privato sociale, che fa leva su un’idea di sussidiarietà nella sua accezione orizzontale, in quanto lo scopo è quello di mettere in grado la famiglia di provvedere direttamente e autonomamente alle sue funzioni educative e di cura;
• (G) la legge non si limita ad enunciazioni di principio, ma mostra, anche attraverso il piano operativo, una chiara volontà di predisporre strumenti e risorse volte a favorire la riorganizzazione dei servizi, valorizzando l’iniziativa e la sperimentazione da parte dei soggetti non istituzionali e promovendo la solidarietà tra le famiglie;
• (I) nella riorganizzazione dei servizi la legge intende sostenere una pluralità di attori e promuove la creazione di servizi in rete, caratterizzati da maggiore flessibilità e aderenza alle situazioni reali attraverso la sinergia di interventi, di risorse, di competenze pubbliche e private, e assegnando uno spazio notevole alle associazioni familiari, quali attori del “servizio pubblico”;
• (A) mentre consente la riduzione dei costi di intermediazione e trasferimento nella gestione di alcuni servizi, la legge stanzia risorse considerevoli per la realizzazione degli obiettivi e traccia con precisione il percorso della valutazione dell’impatto del provvedimento legislativo.

I due elementi di maggiore pregio della legge sono contenuti negli artt. 4 e 5:

• il potenziamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, attraverso il finanziamento di progetti innovativi e sperimentali presentati da associazioni e organizzazioni di privato sociale, con un’attenzione particolare alle soluzioni che fanno leva sulla solidarietà familiare;
• la promozione dell’associazionismo familiare, che viene da una parte sostenuto anche in questo caso con la formula del “progetto”, dall’altra osservato e riconosciuto, attraverso strumenti quali il censimento, l’istituzione di un Registro, la creazione di una Consulta.

La scelta compiuta dalla Regione è quella di sostenere la famiglia lasciando che siano le famiglie stesse o le organizzazioni di privato sociale ad esse più prossime (sia in senso materiale, sia come “codice” d’azione) ad inventare e sperimentare servizi, per i quali non vengono stabiliti a priori standard qualitativi a cui conformarsi: sarà piuttosto la Regione che, alla fine del percorso di attuazione dei progetti, potrà raccogliere dati sulla “qualità” dei progetti stessi, come esito del processo di valutazione in itinere (dalla presentazione del progetto al termine del periodo di finanziamento), che è uno dei requisiti cardine della stessa legge.
La valutazione dell’efficacia dei servizi alla persona e alla famiglia è un aspetto fondamentale ed ineludibile: occorre valutare l’impatto dei provvedimenti attuati, esplorare i risultati raggiunti attraverso l’implementazione dei servizi, implementare un processo di autoriflessione della politica tale da consentirle un collegamento autentico con la realtà sociale. Nella legge regionale n. 23/1999 il tema della valutazione è centrale e diventa strumento stesso di programmazione politico-sociale.
Nel processo di valutazione, che segue i progetti dalla presentazione fino alla fine del periodo finanziato, attraverso steps intermedi, la legge promuove il coinvolgimento dei livelli istituzionali quanto più vicini possibile ai servizi realizzati, per favorire l’instaurarsi di una vera relazionalità tra pubblico e privato sociale.
Attraverso la valutazione si vuole arrivare ad una identificazione dei parametri di qualità di servizi, che hanno per legge un carattere di sperimentalità.
Per quanto riguarda l’associazionismo familiare, degno di nota è l’istituzione del Registro delle associazioni di solidarietà familiare: un supporto alla qualità dell’azione svolta e non all’“identità” delle stesse. Inoltre, l’istituzione della Consulta delle associazioni familiari, riconoscendo il valore dell’associazionismo familiare, consente di dare voce alle famiglie in tema di politiche familiari.
Unico limite che possiamo ravvisare è l’eccessiva elasticità dei criteri di ammissione al Registro: ciò ha fatto sì che l’identità dell’associazionismo familiare, così come emerge dagli studi sociologici sul tema⁵, appaia indebolita e stemperata in una definizione troppo comprensiva.
Un ulteriore elemento di qualificazione dell’associazionismo familiare è l’indagine circa la matrice autenticamente familiare dell’intervento realizzato quale precipuo elemento di valutazione dei progetti.
Gli altri aspetti apprezzabili della legge sono l’attenzione alla “normalità” familiare, che va supportata perché gravosi sono i compiti di cura che quotidianamente le famiglie devono svolgere, e la diversificazione degli interventi secondo il carattere specifico di ogni fase della vita familiare. È una politica familiare sostanzialmente differente da quella finora perseguita in Italia, rivolta soprattutto alla “famiglia patologica” e indirizzata a sostenerla solo dopo l’insorgere di un problema.
Nelle pagine seguenti (tab. 13.4) verrà presentata una lettura analitica di tutti gli articoli della legge, in cui si andrà a cercare la presenza delle quattro dimensioni del modello relazionale, per arrivare ad un giudizio sintetico documentato sulla legge nel suo complesso.





Nostro obiettivo è ora quello di valutare se tale giudizio iniziale, fondato unicamente sull’analisi del testo legislativo, possa essere confermato o debba piuttosto essere fortemente oggetto di revisione alla luce dei dati relativi alla realizzazione e attuazione della legge suddetta⁶.
La lettura delle informazioni viene proposta secondo quattro diverse prospettive: finanziamenti, soggetti gestori dei progetti, tipologie progettuali cui si riferiscono gli interventi realizzati e ricaduta territoriale di tali interventi.
Non potendo analizzare singolarmente e dettagliatamente ciascuna prospettiva provvederemo a fornire una sintetica e globale valutazione. Quali sono gli orientamenti e le scelte di fondo caratterizzanti la politica sociale familiare lombarda?

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⁵ Vedi Donati, Rossi, 1995.
⁶ Il materiale documentativo oggetto di valutazione è stato fornito dalla Direzioni Famiglia e Solidarietà sociale, dalla Direzione Istruzione, formazione e lavoro e dalla Direzione Generale Opere Pubbliche, Politiche per la Casa e Protezione Civile. In particolare dall’Unità Organizzativa Interventi Socio-sanitari e Socio-assistenziali e dall’ Unità Organizzativa Affari Istituzionali, Famiglia e Terzo settore della direzione famiglia e solidarietà sociale; dall’Unità organizzativa per le Politiche per la casa della direzione Opere Pubbliche, Politiche per la Casa e Protezione Civile e dall’unità Organizzativa Sistema educativo e università della Direzione Istruzione, formazione e lavoro che hanno cortesemente collaborato offrendo informazioni e dati. Molte informazioni sono anche state reperite sul sito web della Regione Lombardia, www.regione.lombardia.it.
⁷ Tale giudizio però si connota come intrinsecamente parziale: alcune tipologie progettuali, infatti, hanno ottenuto negli anni altri finanziamenti (es. nidi aziendali) oppure si sono sviluppate in altre forme (vedi ad es. il potenziamento dei nidi) oppure non hanno avuto più alcuna rilevante ragione di esistere (es. la formazione per l’accudimento di bambini di 0-3 anni ora è svolta a livello accademico grazie all’istituzione di un corso di laurea apposito). L’inferiore entità dei finanziamenti e la minore attivazione di progetti, quindi deve essere valutata con attenzione e riferita, come giudizio, al singolo caso.
⁸ Interessante è, infatti, la valutazione circa la “familiarità” degli interventi (indice di familiarità) presente nei “Rapporti di ricerca sul monitoraggio dei progetti innovativi e sperimentali finanziati con il bando 2001 della l. r. n. 23/1999” presto on line sul sito www.famiglia.regione.lombardia.it.

La legge, dunque, ha contribuito a determinare un vero e proprio cambiamento culturale sia delle famiglie e dei soggetti del privato sociale, sia dei rappresentanti delle istituzioni a livello locale (comuni, ASL, distretti), cui è richiesto gradatamente di imparare ad entrare in relazione con questi nuovi protagonisti, non solo in veste di controllori, ma nell’ottica di una valutazione dell’efficacia promozionale, capace di cogliere i segnali veramente innovativi. Il coinvolgimento dei livelli istituzionali più decentrati nella selezione dei progetti da finanziare e nella decisione sui finanziamenti da assegnare ai progetti ha messo in luce l’estrema difficoltà ad accogliere fino in fondo i principi enunciati dalla legge. Ciò appare evidente nella ritrosia mostrata da alcune ASL a promuovere le iniziative minori, proposte da piccole associazioni, e la preferenza per i grandi progetti, avanzati da organismi consolidati; al contempo, spesso la Regione ha dovuto combattere la tendenza a sottoutilizzare i fondi assegnati, come se il “risparmio” in questo caso fosse segno di maggiore efficienza nella programmazione territoriale.
Sicuramente l’articolato processo di valutazione dell’impatto avviato dalla legge, in cui sono protagonisti proprio gli enti dislocati sul territorio, ha consentito e consentirà di fare passi ulteriori nella diffusione della cultura della sussidiarietà ad ogni livello istituzionale.
I due fondamentali processi culturali messi in moto dalla legge ci sembra possano essere identificati nello sviluppo dell’azione per progetti e nella promozione di un percorso di empowerment:
Dal lavoro per progetti è possibile attendersi che le famiglie imparino ad essere un soggetto sempre più attivo nelle politiche sociali, agiscano con maggiore responsabilità e acquisiscano consapevolezza delle competenze, delle capacità e delle risorse che le caratterizzano. In altre parole, la famiglia attraverso la realizzazione di progetti sarebbe stimolata ad elaborare e sperimentare strategie in base alle quali affrontare i problemi di vita quotidiana, sviluppando competenze concrete e progettuali.
Inoltre, dalla maggiore presenza delle associazioni familiari in campo sociale è possibile attendersi un processo di potenziamento reciproco (empowerment) tra la famiglia e la comunità, in quanto esse sono in grado di realizzare nuove opportunità di sviluppo per entrambe. L’intervento delle associazioni familiari produce risultati definibili in termini di empowerment sia a livello della famiglia sia a livello sociale; infatti, la specificità dell’associazionismo familiare – nella sua forma “autentica” – dovrebbe essere quella di non limitarsi alla promozione della soggettività e del protagonismo della famiglia, ma di promuove un empowerment comunitario attraverso il rafforzamento di legami, risorse e potenzialità presenti in un dato contesto, permettendo così un aumento del benessere della comunità nel suo complesso.
Il benessere per la comunità a cui sembra orientata la legge n. 23/1999 è quello derivante dall’attivazione del tessuto relazionale, premessa indispensabile per il miglioramento della qualità di vita.

Tra i provvedimenti relativi ai servizi alla persona e alla famiglia realizzati in Lombardia non si può senz'altro dimenticare il “buono scuola” (legge regionale n. 1/2000, art. 4, co. 121, lettera e).
Esso è stato istituito a partire dalla legge regionale n. 1/2000, relativa al Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D. lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regione ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59); obiettivo fondamentale è il sostegno alle famiglie in cui sia presente almeno un figlio che frequenta, in Regione, le scuole elementari, medie e superiori, statali e non. Tale intervento prevede un rimborso parziale delle spese per l’istruzione scolastica sostenute dalle famiglie ed è calcolato in relazione al reddito e al numero dei componenti il nucleo familiare.
Le risorse che la Regione ha stanziato sono consistenti: 30.740.742,18 milioni di euro per 47.712 beneficiari nell’anno scolastico 2000-2001, 36.012.743,33 per 48.489 richiedenti ammessi nell’anno scolastico 2001-2002 e 37.024.750,11 per 48.300 nel 2002-2003⁹.
Il buono scuola, che rappresenta una grande novità nel nostro Paese ed è stato oggetto di un ampio ed articolato dibattito, è un intervento che ha l'obiettivo di sostenere il diritto di scelta delle famiglie in campo educativo. Viene così affermata la soggettività sociale della famiglia considerata l’interlocutore primario nelle scelte riguardanti il percorso di crescita dei figli.
Rimettere al centro del processo educativo le relazioni familiari significa riconoscere loro un primato in tal senso (Donati, 1997); in virtù di esso, la famiglia ha le credenziali per stipulare un «patto educativo» con gli altri soggetti sociali e agenzie educative.
Inoltre, il buono scuola, non introducendo distinzioni tra scuole pubbliche e private, concretizza quella concezione sussidiaria per la quale è la natura del bene prodotto a renderlo «pubblico» piuttosto che il soggetto che lo produce.





Il buono scuola afferma la soggettività sociale della famiglia che diventa l’interlocutrice privilegiata nei compiti che le sono propri: l’educazione dei figli e la cura dei membri deboli. Inoltre, riconoscendo la pluralità dei soggetti in grado di produrre benessere, favorisce la libertà di scelta delle famiglie che possono optare tra diverse possibilità.
Elementi fondanti del modello societario sono, infatti, la fondamentale considerazione della famiglia quale “soggettività sociale” e la conseguente necessità di ripensare la dinamica societaria mediante l'implicazione di tutti i soggetti a mettere in circolo una politica sociale promozionale dell’intero benessere della società attraverso la via familiare, secondo il principio di sussidiarietà.

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⁹ Si ringrazia la Direzione Generale-Struttura Istruzione e Diritto allo Studio per aver messo a disposizione i dati.