12 - politiche per la persona

I principali interventi delle Regione Lombardia nel settore delle politiche sociali destinate alla persona fanno capo alla DG Famiglia e Solidarietà sociale che ha specifica competenza sul settore socio-sanitario e su quello socio-assistenziale. Competono invece alla DG Formazione, lavoro, istruzione gli altri due pilastri delle politiche sociali: le politiche del lavoro attive e passive, e le politiche dell’istruzione e della formazione. Questo sistema a quattro pilastri delle politiche sociali trova il suo punto unificante nel riferimento alla persona ovvero nella cura e nello sviluppo del capitale umano. Lasciando ad altri contributi la valutazione delle politiche del lavoro e delle politiche dell’istruzione e formazione, le valutazioni verteranno qui solo sulle politiche socio-sanitarie e sulle politiche socio-assistenziali.

Le questioni più rilevanti che sono state affrontate nell’ultimo decennio e che hanno coinvolto il governo regionale nell’ambito delle politiche socio-sanitarie e socio-assistenziali sono quelle comuni ai paesi dell’occidente industrializzato e legate alla crisi generalizzata dei sistemi di welfare, dovuta fondamentalmente all’invecchiamento della popolazione, al progresso tecnologico e delle conoscenze e ad un aumento dei bisogni.
Anche in Lombardia ci si è trovati ad affrontare il tema della sostenibilità dell’ulteriore necessario sviluppo del welfare a fronte di una progressiva diminuzione di risorse e di un aumento dei bisogni della popolazione più vulnerabile.
Questa ineludibile esigenza di offrire risposte più mirate al bisogno dei soggetti fragili ha spinto la Regione a sviluppare nuove strategie in campo sanitario e assistenziale con soluzioni più flessibili, meno costose, più sostenibili.
Questo percorso evolutivo del welfare lombardo degli ultimi dieci anni affonda le sue radici in due provvedimenti legislativi emanati nella VI legislatura e pienamente attuati nella VII legislatura: la l. r. n. 31/1997 di riordino del sistema socio-sanitario regionale e la l. r. n. 23/1999 sulle politiche per la famiglia.
La normativa di riferimento ha infatti definitivamente sancito il pieno coinvolgimento della “comunità” - delle famiglie, dell’associazionismo e del volontariato, del privato sociale non profit o del cosiddetto Terzo Settore – nel sistema di welfare.
Si sono poste le basi e si è costruito un modello che realizza il passaggio dal welfare state alla welfare community, garantendo il rispetto del principio di sussidiarietà, verticale (tra istituzioni) ed orizzontale (tra istituzioni, famiglie e cittadini singoli ed associati).

Al ripensamento delle azioni di governo regionale hanno contribuito anche alcune importanti riforme a livello nazionale: in primo luogo basti pensare:

• alle leggi Bassanini orientate al decentramento legislativo;
• al processo di trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di concessioni economiche legate all’invalidità civile nonché ai vari provvedimenti sul servizio civile volontario che hanno visto, in entrambi i casi, assumere un ruolo di primo piano della Lombardia anticipatamente rispetto alle altre Regioni;
• alla legge-quadro di riforma dei servizi sociali (l. n. 328/2000) reinterpretata in maniera coerente alle politiche già avviate dalla l. r. n. 31/1997;
• la riforma del titolo V della Costituzione, che introducendo la competenza esclusiva regionale in materia di servizi sociali, ha permesso di avviare una innovativa riforma delle IPAB volta a dare un nuovo impulso ad istituzioni di grande tradizione, secondo il principio di sussidiarietà.

Il disegno avviato nelle VI legislatura ha avuto una accelerazione soprattutto nella VII legislatura, e si è mosso verso tre direzioni principali, rispondenti a istanze ed esigenze intrinseche al contesto sociale lombardo:

• il sostegno alla famiglia che nell’ottica del principio di sussidiarietà viene considerata non destinatario passivo delle politiche sociali (secondo un modello assistenziale) ma soggetto attivo (secondo un modello relazionale);
• la valorizzazione del ruolo delle istituzioni non profit o del cosiddetto terzo settore che comprende alcuni protagonisti della società civile, come l’associazionismo, il volontariato, le cooperative sociali e la cooperazione internazionale, imprese non profit, le fondazioni la cui finalità è la realizzazione di attività che, nel loro insieme, danno vita ad un’economia sociale partecipativa. L’impegno su questo versante è testimoniato dalla l. r. n. 1/2003;
• l’introduzione di nuove modalità di governance del sistema nel suo complesso, centrato sulle funzioni di regolazione, programmazione e controllo della Regione tra cui spicca la determinazione di un piano socio-sanitario triennale con funzioni di indirizzo del welfare regionale. Questo nuovo modello coinvolge anche i Comuni associati nell’attuazione della l. n. 328/2000, le ASL che, alleggerendo progressivamente le funzioni produttive e di erogazione di servizi e prestazioni, diventano organismo di Programmazione Acquisto Controllo.

Siamo dunque di fronte a un welfare mix di tipo pluralista aperto.

A questa impostazione ha corrisposto anche la riorganizzazione della Direzione Generale famiglia e solidarietà sociale a cui è affidata anche l'integrazione tra i servizi socio-sanitari e socio-assistenziali.

La possibilità di una reale evoluzione verso un sistema di welfare community è legata soprattutto all’adozione da parte dell’ente pubblico di nuovi modelli di governo del sistema, centrati sulle funzioni di regolazione, programmazione e controllo. In tal senso nel PSSR sono state sviluppate le indicazioni già contenute nella l. r. n. 31/1997 relativamente al nuovo ruolo delle ASL.

Le Aziende Sanitarie Locali, attraverso i processi di riorganizzazione avviati tra il 2002 e il 2003, hanno assunto progressivamente la responsabilità della garanzia assistenziale e della tutela della salute della popolazione, concentrandosi sul controllo delle risorse necessarie a fornire servizi adeguati, appropriati, uniformi, e a garantire risultati di salute.
Il processo di esternalizzazione da parte delle ASL ad altri soggetti (pubblici, privati, privati non profit) delle funzioni legate alla produzione di servizi sociosanitari è stato accompagnato dalla progressiva introduzione di nuovi criteri di accreditamento e di remunerazione dei servizi stessi, che ha reso compatibile lo sviluppo ulteriore della rete d’offerta con le risorse realmente disponibili e con parametri di qualità più adeguati alle esigenze ed alle aspettative della popolazione fragile.

Un significativo risultato di questa politica è il raggiungimento nel 2003 dell’indice di fabbisogno di posti-letto in Residenze per Anziani di 6,73 pl x 100>75anni. Tale indice attualmente rappresenta il più elevato livello di risposta al bisogno di residenzialità su tutto il territorio nazionale

La DG Famiglia ha predisposto e attuato i provvedimenti che introducono una radicale riforma del sistema di accreditamento per le principali unità di offerta del sistema:

• strutture residenziali per anziani e disabili: Residenze Sanitario assistenziali per Anziani (RSA), Residenze Sanitario assistenziali per Disabili (RSD) Comunità sociosanitarie per Disabili (CSS);
• centri diurni per anziani e disabili: Centri Diurni Integrati per Anziani (CDI), Centri Diurni per Disabili (CDD);
• strutture residenziali per malati terminali: Hospice;
• servizi territoriali e residenziali per le dipendenze: Servizi Riabilitazione Dipendenze (SERD), Comunità residenziali e semiresidenziali;
• servizi territoriali consultoriali: Consultori Familiari.

Il tratto forse maggiormente caratterizzante il modello lombardo è la decisa spinta alla creazione di un mercato sociale dei servizi, in cui sperimentare forme di coinvolgimento diretto delle persone, delle famiglie, dei rappresentanti del settore non profit. La leva utilizzata per far decollare questo mercato è quello del buono-servizio, una risorsa economica erogabile direttamente alla persona e alla famiglia per sostenere le spese di un caregiver familiare o appartenente alle reti di solidarietà primaria (associazioni, vicinato ecc)¹.
La Regione ha voluto sottolineare particolarmente questo aspetto sia attraverso il buono e il voucher socio-sanitario regionale erogato dalle ASL, sia indicando ai Comuni la necessità di destinare il 70% delle risorse per un’analogo intervento che attraverso i Piani di Zona comunali si è concretizzato nel buono e nel voucher sociale volti a sostenere l’impegno diretto dei caregiver familiari o all’acquisto di prestazioni professionali di tipo sociale. Entrambi i provvedimenti sono stati pensati per favorire l’accesso ai servizi di cura alternativi all’istituzionalizzazione ospedaliera o in strutture residenziali.




Finita la fase sperimentale (2001-2002), ristretta alla sola utenza delle persone anziane, il buono socio-sanitario regionale è stato esteso a tutte le categorie della fragilità (anziani, disabili, persone in convalescenza dopo ricoveri ospedalieri, malati cronici), e a tutto il territorio regionale² e rappresenta attualmente il mezzo attraverso cui i cittadini possono scegliere e ottenere prestazioni sociosanitarie a domicilio.
Nella sua prima applicazione l’intervento si è concretizzato nell’erogazione di un buono del valore di 413 euro ai soggetti di età superiore ai 75 anni con precisi limiti di reddito; con un impegno finanziario complessivo di 50 miliardi di lire sono stati erogati 7.105 buoni a fronte di oltre 18.000 richieste presentate.

Nel biennio 2003-2004 anche il sistema dei buoni sociali e dei voucher sociali - attivati dai 98 Pdz comunali di cui 92 a carattere pluricomunale – è entrato a regime, con una ripartizione di risorse assegnate pari a 128.089.496,18 euro per le annualità 2002/2003, 2004 e spendibili sino al 31/12/2005 (tab. 12.1 e 12.2).





I risultati complessivi della sperimentazione sono a nostro avviso particolarmente interessanti per le conseguenze teoriche e pratiche che ne provengono. Il buono è stato infatti utilizzato nella maggioranza dei casi come assegno di cura, dunque all’interno della famiglia. Soltanto nell’1,5% dei casi è stato invece utilizzato come voucher presso soggetti preventivamente accreditati presso le ASL territoriali secondo requisiti per altro estremamente blandi e dunque non soggetti, se non in maniera minimale, ai rischi di discrezionalità.

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¹ Si rinvia al contributo di G. Rossi sull’applicazione della legge regionale n. 23 del 6 dicembre 1999 «Politiche regionali per la famiglia»
² Nel corso del 2002 si è conclusa la sperimentazione del buono sociosanitario introdotta in attuazione della l. r. n. 23/1999 ed è stata avviata la sperimentazione del voucher sociosanitario offrendo ai cittadini la possibilità di acquistare presso erogatori pubblici o privati (profit e non profit) prestazioni di assistenza domiciliare di tipo infermieristico riabilitativo .

L’area socio assistenziale, contraddistinta da aree progettuali e servizi alla persona, ha visto il potenziamento della rete dei servizi rivolti alle fragilità espresse da anziani, disabili, minori a cui si aggiunge l’investimento progettuale derivato dai fondi statali delle leggi di settore quali la legge n. 285/1997 (infanzia e adolescenza), la legge n. 40/1998 (immigrazione), la legge n. 162/1998 (disabili), la legge n. 45/1999 (dipendenze), etc.







Nei primi anni della VI legislatura (1995-2000) l’azione della Regione si è indirizzata allo sviluppo della rete delle unità di offerta e dei servizi a sostegno delle categorie “fragili”soprattutto anziani e disabili, attraverso la realizzazione di nuove strutture e l’incremento del numero di posti letto.
Parallelamente allo sviluppo quantitativo dei servizi, l’azione di governo si è orientata alla identificazione dei mezzi e delle strategie attraverso cui sostenere finanziariamente il sistema, adeguando nel contempo i livelli di qualità dei servizi in relazione all’evoluzione delle caratteristiche dei bisogni espressi.

Nel corso della VII legislatura (2000-2005) la Regione Lombardia ha concentrato la sua azione in tre direzioni principali:

• sulle politiche di sostegno alla famiglia proseguendo nel percorso intrapreso con la l. r. n. 23/1999, teso a creare e sviluppare le condizioni perché essa possa rispondere ai bisogni dei propri componenti;
• sulle politiche rivolte al settore delle istituzioni non profit e finalizzate al superamento dei vincoli giuridici economici e sociali che ancora condizionano le potenziali di sviluppo di questo settore strategico (legge n. 1/2003);
• sulle politiche di sviluppo di nuove forme di governance del sistema privilegiando le funzioni di regolazione e ridimensionando quelle burocratico gestionali (trasformazione del ruolo delle ASL, e rapporti con i comuni nonché sviluppo del sistema di accreditamento);
• sulle politiche di contrasto dell’esclusione sociale.

La cornice istituzionale e programmatoria entro cui questi politiche hanno trovato concreta espressione è costituita dal Piano Socio Sanitario Regionale (PSSR). Attraverso tale atto, vincolato agli strumenti di programmazione economico finanziaria della regione, sono state esplicitate le linee di sviluppo del sistema sociosanitario.

L’impegno è stato rivolto a realizzare un sistema di Welfare adeguato alla complessità dei bisogni della popolazione lombarda desumibili sia dai dati sociodemografici e socioeconomici, che dalla crescente diversificazione della domanda espressa sia dalla persona interessata che dalla propria famiglia (tab. 12.3)




Il sostegno allo sviluppo della rete della residenzialità è stata accompagnata da un contestuale perfezionamento della mission e dei requisiti di accreditamento per le unità d’offerta dedicate agli anziani, ai disabili, alle persone con problematiche di dipendenza, prevedendo per gli enti gestori il passaggio da forme di remunerazione predefinita, basata sulle caratteristiche del posto letto (NAT/NAP = VI° Legislatura) a forme di remunerazione basate invece sul bisogno assistenziale espresso dal paziente, attraverso strumenti di rilevazione specifici e sistematici, sulle condizioni dei pazienti stessi. (Scheda SOSIA per anziani, SIDI per disabili e SESIT per i tossicodipendenti). Il sostegno ad interventi rivolti ad offrire un’alternativa all’istituzionalizzazione con la contestuale attenzione dovuta al carico assistenziale da parte della famiglia, si è sviluppato attraverso investimenti e riforme, sia nell’ambito della rete della semiresidenzialità (diurnato), che in quello alternativo alla residenzialità (Comunità Alloggio e minialloggi protetti), sia nell’ambito dell’incentivazione delle cure domiciliari.
In coerenza all’agire di una reale alternativa all’istituzionalizzazione, sono stati sviluppati finanziamenti per la realizzazione di Minialloggi protetti (MAP), Centri Diurni Integrati (CDI), e le Comunità alloggio. Nella VI Legislatura, l’investimento è stato su tutta la rete delle strutture socio sanitarie, mentre nella VII Legislatura si è scelto di dare un contributo verso alternative all’istituzionalizzazione, in coerenza con le altre riforme (vuocher socio-sanitario). D’altra parte l’incremento dell’autofinanziamento un relazione al numero delle strutture toccate dagli investimenti, è in sintonia con la progressiva responsabilizzazione degli enti gestori e con il necessario contenimento della spesa pubblica (tab.12.4).




A seguito della Riforma delle strutture residenziali per disabili nata nel 2003, i CRH e gli IEAH sono stati ricompresi nella nuova tipologia denominata RSD.
Da segnalare l’avvio della riforma del sistema d’offerta della riabilitazione, che riclassifica le attività ospedaliere ed extraospedaliere in riabilitazione specialistica e generale.
L’evoluzione delle unità d'offerta residenziali e semiresidenziali, all'interno del sistema delle dipendenze corrisponde all'avvio e alla conclusione (fine ottobre 2004) del sistema dell'accreditamento, che, attraverso l'introduzione, tra gli altri, di precisi requisiti strutturali, ha visto chiudere alcune strutture inadeguate e soprattutto insicure. A ciò si aggiunga la richiesta di una migliore qualificazione del personale, necessaria per la cura di utenza che presenta sintomi sempre più complessi (tab. 12.5)

Nel corso della settima legislatura le politiche di contrasto all’esclusione sociale sono state rivolte principalmente alle tematiche dell’immigrazione e all’assistenza penitenziaria.

12.4.2.1. Gli immigrati
Il quadro regionale in tema di immigrazione in questi anni è stato caratterizzato dall’ incremento del numero di persone straniere (singole e famiglie) con conseguente crescita delle esigenze di tipo abitativo, da inadeguatezza dei servizi (educativi, sanitari, culturali, amministrativi, sociali ecc.) ad affrontare la nuova domanda e da scarsa conoscenza tra culture.
 L’azione della Regione, realizzata all’interno del quadro normativo definito dalla legge n. 40/1998, si è rivolta a affrontare il tema dell’immigrazione in maniera sistemica coinvolgendo in prima persona il terzo settore e gli enti locali cofinanziando la realizzazione di attività progettuali finalizzate all’integrazione dei singoli e dei nuclei familiari e promuovendo l’introduzione della mediazione interculturale, volta a facilitare l’accesso ai servizi.
Attraverso l’istituzione dell’Osservatorio regionale per l’integrazione e la multietnicità è stato creato uno strumento permanente di conoscenza in grado di garantire informazioni puntuali e sistemiche sui vari aspetti dell’evoluzione del fenomeno della migrazione.

La legge 40 del 6 marzo 1998 ha introdotto un quadro organico per le politiche di integrazione degli immigrati, creando le condizioni per il rafforzamento dell’azione locale delle Regioni, degli enti locali e del terzo settore.
Dal 1998 al 2003 sono stati erogati complessivi 36,50 ml di euro dal Fondo Nazionale con cofinanziamento regionale pari a 6,26 ml di euro per un totale di circa 900 progetti finanziati
I progetti finanziati riguardano: la promozione della partecipazione delle famiglie immigrate alla vita scolastica, la diffusione della lingua e della cultura italiana e la conservazione della lingua d’origine sia per bambini che per adulti, l’agevolazione dell’inserimento lavorativo delle categorie professionale maggiormente richieste nel territorio lombardo e la mediazione linguistico-culturale presso le questure.

12.4.2.2 I detenuti
Per le politiche di assistenza penitenziaria, di competenza prevalentemente ministeriale, la Regione ha agito all’interno della cornice di riferimento rappresentata dal protocollo di intesa con il Ministero della Giustizia del 1999 e dall’Accordo quadro del 2002 realizzando progetti finalizzati a:

• garantire l’assistenza socio sanitaria ai detenuti alcol/tossicodipendenti;
• favorire l’integrazione socio-lavorativa, con interventi in area trattamentale;
• favorire il reinserimento socio/lavorativo dei soggetti sottoposti ad alternative alla carcerazione.

Nel 2004 la Regione Lombardia ha definito le linee di indirizzo per la promozione ed il finanziamento di progetti a favore delle persone detenute. In particolare sono stati stanziate risorse per un ammontare di 410.950,00 euro per progetti in area trattamentale, e 613.733,57 euro per progetti di Housing Sociale.
Per assicurare il trasferimento delle competenze socio sanitarie e contribuire concretamente alla stabilizzazione delle equipe carceri, le risorse stanziate sono state: nel 1999, di 4.803.098,774 euro; nel triennio 2001-03 di 8.056.721,00 euro.
In seguito alla sottoscrizione del Protocollo d’Intesa tra Regione Lombardia e Ministero della Giustizia, nell’anno 1999, sono stati stanziati complessivi 2.065.827,597 euro per interventi in area trattamentale (progetti intra ed extra muraria) e interventi di carattere strutturale (anno 2000).
In seguito alla firma dell’Accordo Quadro, sottoscritto tra il presidente della Regione Lombardia e il Ministro della Giustizia, in materia penale adulti e minori, negli esercizi finanziari 2001/2002/2003, sono stati avviati complessivi n° 46 progetti, per un totale di 3.994.838,14 euro, e svolti interventi a carattere strutturale per n° 122 unità abitative, per un totale di un investimento pari a 2.213.320,36 (Housing Sociale).

Le sfide maggiormente rilevanti per il prossimo futuro possono essere riferite a tre temi fondamentali :

• individuare soluzioni realistiche al problema posto dalla sostenibilità economica del sistema sociosanitario e, più in generale, del sistema di welfare;
• sviluppare sistemi efficaci di intervento a favore dei soggetti già in stato di esclusione ed emarginazione grave (disabili, tossicodipendenti ed alcoldipendenti, detenuti, senza fissa dimora, immigrati non regolari) e nello stesso tempo agire sulla prevenzione dei rischi di povertà ed esclusione sociale dei soggetti in precarie condizioni di salute, lavoro, istruzione;
• dare piena e concreta attuazione al principio di sussidiarietà con particolare riferimento alla presenza e operatività del terzo settore nella società lombarda

La forte crisi di sostenibilità dei sistemi tradizionali di protezione sociale, incapaci di rispondere al cambiamento della domanda connessa alle profonde trasformazioni economiche e sociali, pone con urgenza la questione relativa all’opportunità di introdurre strumenti di tipo assicurativo a sostegno dei soggetti in condizione di estrema fragilità, di applicare i cosiddetti strumenti di finanza innovativa al sistema sociosanitario, di sviluppare più efficaci forme di controllo della spesa.

Incrementare le azioni di contrasto dell’esclusione culturale, economica e sociale con azioni di sostegno, accompagnamento ed inserimento adatte alle capacità personali e all'ambiente di riferimento. Allo sviluppo di reti di sostegno e di servizi alla persona debbono concorrere le sinergie tra il settore pubblico e le organizzazioni del settore non profit dotate di provata esperienza, capacità professionale ed efficacia operativa.

Estendere la sperimentazione e avviare la messa a regime di modalità innovative per identificare le aree delle “povertà nascoste”, ed avviare interventi flessibili, a “bassa soglia”; un esempio può venire dalla formula organizzativa del “Call center” e da progetti di assistenza diretta che da essi possono discendere.

Completare la riforma della rete dei servizi socioassistenziali con la messa a regime del sistema di autorizzazione, accreditamento e tariffazione in capo ai comuni e con l’introduzione di nuovi tipi di offerta.

Incrementare lo studio sulla diffusione degli stili di vita e delle nuove tendenze legate al consumo e all’abuso di sostanze legali e illegali.

Il consolidamento delle riforme attuate nella settima legislatura richiede uno sforzo ulteriore per praticare e declinare in maniera innovativa la sussidiarietà orizzontale, sviluppando la presenza dei soggetti non profit negli ambiti territoriali di programmazione e organizzazione dei servizi sociosanitari e socioassistenziali, diffondendo le esperienze e i modelli di partnership (es. “fondazioni di partecipazione”) ed estendendo le collaborazioni pubblico- privato.

All’intersezione tra vulnerabilità potenziale – intesa come possibilità di trovarsi in “stato di bisogno”, senza le tutele ritenute adeguate rispetto agli standard vigenti -e prevedibili effetti di impoverimento e esclusione sociale troviamo una inedita emergenza riconducibile al crescente invecchiamento della popolazione – che di per sé è un indicatore di sviluppo umano - e al prolungamento del fabbisogno di rendite pensionistiche adeguate e sostenibili.
A questa duplice circostanza, altamente correlata, corrisponde la tanto dibattuta questione previdenziale che negli anni Novanta ha iniziato ad essere affrontata sul lato della sostenibilità della spesa pubblica aprendo però seri problemi di adeguatezza per i singoli percettori; per effetto del passaggio da un sistema di calcolo della pensione su base contributiva piuttosto che retributiva, sia pure all’interno di un metodo di ripartizione invece che a capitalizzazione, si profila all’orizzonte (non tanto lontano) una società di pensionati più “deboli” rispetto a quelli attuali.
La ricerca di un giusto equilibrio non sarebbe di per sé ardua sul piano logico, consisterebbe infatti nell’innalzamento generalizzato dell’età di pensionamento dall’attuale media di 59 anni alla soglia dei 65 anni sia per gli uomini che per le donne, che pure comporterebbe una durata media del trattamento pensionistico di almeno 15 anni. Una seconda alternativa potrebbe essere quella di innalzare i contributi, con però ulteriori problemi di competitività della nostra economia per effetto dell’aumento del costo del lavoro, oppure di abbassare il “tasso di sostituzione” tra la media degli stipendi percepiti e la rendita previdenziale.

Per quanto possa sembrare paradossale, nel caso italiano si è scelta quest’ultima soluzione³ – che anche se al momento risulta dissimulata dal trattamento di favore conservato per le leve generazionali che al 31/12/1995 avevano maturato 18 anni di contribuzione, le stesse per le quali risulta vantaggioso optare per la pensione di anzianità con 35 anni di contributi.
Ben diverso sarà invece l’effetto del nuovo sistema contributivo per le leve generazionali entrate nel sistema pro-rata e ancor più per quelle che hanno iniziato a lavorare dal 1/1/1996.
Il problema è reso ancora più serio dalla combinazione del sistema contributivo con la diffusa estensione dei contratti di lavoro a tempo determinato, sostanzialmente discontinui e con un livello di contribuzione previdenziale troppo basso (12-19%) per garantire significativi rendimenti pensionistici⁴.

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³ Secondo stime ufficiali il tasso di sostituzione passerebbe, in mancanza di pensione complementare, dal 67,3% del 2000 al 48% nel 2030 (vedi Rapporto di strategia nazionale sulle pensioni (Italia 2002), Roma ottobre 2002, p. 11. ss).
⁴ Vero è che il sistema di calcolo previsto dalla legge n. 335/1995 assume come base di calcolo la media dei contributi versati negli ultimi 10 anni di lavoro che possono correggere i periodi più sfavorevoli nell’ipotesi non così insolita che si concentrino in età giovanile cioè all’inizio della carriere lavorativa piuttosto che alla fine.

I termini dell’emergenza previdenziale ora indicati avranno un impatto elevato anche nella evoluta e dinamica regione Lombardia se non saranno introdotti tempestivamente dei correttivi.
Una possibile soluzione all’emergenza previdenziale può venire dalla dinamica dell’occupazione: un incremento stabile del tasso di occupazione aumenterebbe infatti la platea dei contribuenti, consentendo da un lato la riduzione del carico contributivo pro-capite a parità di pensionati o, in alternativa, di mantenere un numero maggiore di pensionati a carico contributivo invariato.
L’alternativa occupazionale all’emergenza previdenziale e in generale alla sfida competitiva è in effetti la strada privilegiata dell’Agenda 2000 varata alla conferenza di Lisbona ed è in questa direzione che l’intera società lombarda e le sue forze imprenditoriali debbono puntare. Cionondimeno, non è prudente ignorare l’aumento della vulnerabilità economica a cui – in assenza di manovre correttive – sono destinate in via diretta le leve generazionali che attualmente non superano i 45 anni ma, per converso, anche le leve generazionali che fruiranno del trattamento previdenziale calcolato con il sistema pro-rata i quali inizieranno ad andare in pensione nel periodo compreso tra il 2013 e il 2018, cioè tra meno di 10 anni⁵.
Per garantire una miglior adeguatezza al trattamento previdenziale, la legge n. 335/1995 ha previsto l’introduzione di una pensione integrativa di carattere collettivo ancorché volontario che però stenta a decollare per il perdurare di insufficienti informazioni, diffidenza dei lavoratori, costi poco trasparenti e benefici ovviamente incerti perché il rendimento dei fondi versati è affidato all’andamento del mercato finanziario piuttosto che a garanzie pubbliche.

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⁵ La stima è fatta assumendo 17 anni di lavoro nel 1995
ipotesi 1: pensione dopo 35 anni di lavoro (35-17) = 18 anni di lavoro mancanti, (1995+18)=2013 anno di pensionamento.
ipotesi 2: pensione dopo 40 anni di lavoro (40-17) = 23 anni di lavoro mancanti, (1995+23)=2018 anno di pensionamento.

Sulla questione previdenziale si apre una sfida ma anche una possibilità inedita per la Regione Lombardia tanto più se procederanno i trasferimenti in via esclusiva delle competenze in tema di politiche sociali, come previsto dal nuovo titolo V della Costituzione.
Nel campo della previdenza integrativa potrebbero in effetti nascere esperienze di carattere regionale sponsorizzate e (in parte) garantite dall’ente Regione come già sta accadendo in Trentino Alto Adige.
I fondi previdenziali di secondo pilastro potrebbero fornire risorse da investire immediatamente in settori strategici per le politiche sociali a cominciare dagli investimenti per fornire alloggi a basso prezzo e/o a basso canone per famiglie con redditi medio-bassi e per nuove coppie; potrebbero in altri termini essere utilizzati per finanziare la politica della casa che è tra le voci più neglette della nostra spesa sociale.
Analogamente, potrebbero essere destinati per investimenti nei settori della ricerca tecnologicamente avanzata, con ritorni di sicuro valore aggiunto, ovvero per potenziare gli investimenti nel campo della salute, della prevenzione e della cura, concorrendo a far crescere quella società della conoscenza più dinamica e competitiva prefigurata a Lisbona per l’anno 2010.

Insieme alle sfide già oggi in atto ve ne sono alcune che la Regione sarà progressivamente chiamata ad affrontare come quelle legate agli effetti economici e sociali delle riforme previdenziali realizzate nel corso degli anni Novanta.
Una situazione particolarmente vulnerabile sarà quella dei lavoratori a basso reddito, di chi ha avuto carriere lavorative discontinue, di coloro che hanno usufruito per vari anni di contratti di lavoro c.d. “atipici” con aliquote contributive basse che servono a sostenere l’ente previdenziale più che a fornire una copertura reale agli individui che le pagano. Sulla base di queste stime, non è difficile prevedere che il nostro Paese dovrà fare i conti con un crescente numero di pensionati relativamente più poveri di quelli attuali, con possibili effetti non dissimili da quelli che nel 1978 avevano suggerito di introdurre la “pensione sociale”, ovvero un minimo garantito a quei cittadini che durante la loro carriera lavorativa non avevano versato contributi pensionistici sufficienti a fornire una rendita pensionistica di qualsivoglia misura.
Per ovviare almeno in parte a questa situazione è urgente procedere alla generalizzazione della previdenza integrativa, corrispondente al così detto secondo pilastro, con una organizzazione che – come indicano alcune esperienze già in atto - potrebbero assumere un’organizzazione anche su base regionale.
In ogni caso le Regioni sono (e saranno sempre più) chiamate in causa dalla progressiva separazione della componente assicurativa del trattamento pensionistico da quella assistenziale, perché di quest’ultima dovranno farsi carico sempre più direttamente.