4 - politiche territoriali

A partire dagli anni Novanta si ebbe, nello scenario territoriale della Lombardia, una profonda modificazione, peraltro non dissimile da quella già verificatasi in altre aree europee ad intenso sviluppo. Nuova, però, per l’Italia, almeno su una scala vasta quanto quella regionale.
    Si passò, infatti, da politiche territoriali di marcato carattere espansivo, volte a soddisfare pressanti esigenze insediative di natura residenziale e produttiva, ad altre orientate principalmente al riuso edilizio ed al ridisegno di ambiti territoriali anche di rilevanti dimensioni. Ragioni di natura economica, e più ancora di carattere-politico istituzionale, motivarono tale cambiamento, al quale non furono certo estranee né una diffusa aspirazione ad un maggior risparmio nel consumo del territorio, né una rafforzata sensibilità ambientale. Ma vi fu, anche, la impellente necessità di trasformare e ridar vita ad imponenti aree industriali ormai in disuso e spesso collocate proprio nel cuore delle città lombarde. Si trattava di obiettivi di grande rilievo economico e sociale, non certo raggiungibili con la strumentazione normativa (legge regionale urbanistica n. 51/1975) allora vigente la quale, pur pregevole e per molti versi antesignana, era però volta a regolare e contenere una prorompente espansione edilizia, che nel frattempo aveva profondamente mutato carattere.
    Il risvolto istituzionale di tale situazione fu la necessità di passare da una azione regionale di verifica e controllo delle decisioni di contenuto  territoriale assunte dagli enti locali, ad una azione coordinamento e promozione della loro attività di regolamentazione e governo dei fenomeni territoriali. Il che significava anche una sostanziale equiordinazione fra Regione ed enti locali territoriali, secondo uno schema innovativo destinato ad avere, ma solo anni dopo, ossia nel 2001, l’avvallo costituzionale con la riforma del Titolo V della Costituzione. A ciò si accompagnò sia l’istanza di una forte semplificazione del quadro legislativo vigente, assai complesso e frammentato, conformemente alla consuetudine nazionale in materia, sia la rivendicazione della piena responsabilità di comuni e province nelle scelte di carattere territoriale, con la sola eccezione di quelle di rilevanza regionale.
    Ad affrontare tali tematiche la Regione Lombardia non provvide mediante una riforma generale della legislazione ma, almeno inizialmente, operò attraverso leggi di settore volte a regolare le questioni maggiormente impellenti: prima fra esse quella della semplificazione normativa e della responsabilizzazione degli enti locali. Si trattò della legge regionale n. 23/1997 che ben può essere definita come una delle leggi di maggior “successo” della legislazione lombarda, avendo essa trovato applicazione, nel tempo, in migliaia di casi da parte di pressoché tutti i comuni lombardi. In attuazione del principio di sussidiarietà verticale, la competenza all’approvazione dei piani urbanistici attuativi, e delle varianti di minor rilevanza ai piani regolatori generali, è stata interamente demandata a livello locale, con una procedura di approvazione particolarmente snella. In tal modo si è indubbiamente consentita una accelerazione nei tempi di esecuzione di molti interventi riguardanti, principalmente, il tessuto edificato di città e paesi, ed una più  sollecita realizzazione di opere pubbliche di competenza comunale. Tale innovazione legislativa ha costituito una ragione di crescita delle amministrazioni locali nella gestione del territorio con la loro piena assunzione di ogni responsabilità decisionale e con il superamento della tradizionale fase della successiva approvazione regionale degli atti di variante urbanistica. Una investitura di responsabilità che, per il vero, non ha trovato tutti i Comuni parimenti adeguati al nuovo assetto normativo. Non sono mancate, infatti, improprie utilizzazioni delle semplificazioni procedurali introdotte, poiché esse sono state applicate anche per consentire iniziative di espansione edilizia del tutto sottratte a detta semplificazione. Uno sviamento spesso censurato in sede giurisdizionale e anche in parte favorito da una certa prassi regionale di far seguire le innovazioni legislative da circolari non solo esplicative ma talvolta anche creative.
    Parallelamente alla promozione di una sempre più marcata responsabilizzazione degli enti locali nel governo del proprio territorio, si è favorita (l.r. n. 22/1999) una analoga crescita del livello di responsabilità, e dunque di libertà, dei cittadini lombardi, consentendo loro di avviare qualsivoglia intervento edilizio senza necessità di un esplicito provvedimento abilitativo rilasciato dalla pubblica amministrazione; il tutto sulla base della sola dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia del progetto di intervento, sottoscritta da un tecnico a ciò abilitato. Una innovazione che, ampliando enormemente una facoltà già prevista dalla legislazione statale, ha introdotto una profonda semplificazione procedurale, che ha inciso sul rapporto pubblica amministrazione-cittadino, rendendo quest’ultimo vero protagonista dell’azione amministrativa in materia edilizia.
    L’esigenza di fronteggiare il crescente fabbisogno abitativo, contenendo però l’uso del territorio che già in taluni comuni lombardi ha raggiunto la totalità dello spazio disponibile, e congiuntamente la finalità di valorizzare il patrimonio edilizio esistente, sottraendolo a diffusi fenomeni di degrado, hanno portato alla emanazione di una disciplina (l.r. n. 15/1996) in materia di riuso dei sottotetti a fini abitativi, che ha avuto un  impatto al tempo stesso rilevante ed imprevedibile. La legge, in particolare nelle grandi città, ha indubbiamente accresciuto l’offerta abitativa ed incrementato il valore immobiliare  degli edifici senza ulteriori compromissioni territoriali, ma ha anche rivelato, in numerosi casi, l’esistenza di una scarsa qualità progettuale, tradottasi in realizzazioni talvolta  dissonanti rispetto al valore architettonico degli edifici originari. Una situazione in parte prodottasi per la rinuncia di molte amministrazioni comunali ad avvalersi della facoltà, loro temporaneamente attribuita dalla legge, di sottrarre al riuso dei sottotetti, edifici o intere zone dell’edificato particolarmente delicate e pregevoli, e in altra parte causata dal  mancato esercizio di un severo controllo qualitativo sugli atti di progettazione.
    Si è trattato, in ogni caso, di una disciplina che ha avuto diffusissima  applicazione in tutti i comuni lombardi oltre che, naturalmente, costituire riferimento per la legislazione di molte altre regioni.

Oltre al superamento, di cui si è detto, di una concezione gerarchica nei rapporti istituzionali intercorrenti fra enti pubblici territoriali, in Lombardia l’attività amministrativa nell’ultimo decennio è stata caratterizzata dal progressivo affievolimento della pur radicatissima concezione autoritativa dei rapporti fra pubblico e privato, che tradizionalmente si esprime nella forma del provvedimento amministrativo adottato per regolare in via unilaterale i rapporti fra pubblica amministrazione e cittadini. Una impostazione per lo più scarsamente efficace ed anzi spesso produttiva di paralizzanti contenziosi. Ed è proprio in Lombardia che ha trovato affermazione, organica e definitiva, la sostituzione del principio di autoritatività dell’atto amministrativo con quello di sua negoziabilità, mediante la cosiddetta programmazione negoziata, la cui disciplina è racchiusa, infatti, nella l.r. n. 9/1999 che porta a regime precedenti discipline simili ma di carattere temporaneo (l.r. n. 22/1986 e n. 23/1990). Si tratta, a ben vedere, dell’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale effettuata, in via anticipata, rispetto alla sua  successiva, e timida, consacrazione nella carta costituzionale (art: 118 u.c.).
    Per il mondo dell’urbanistica, come fino a pochi anni fa soleva essere chiamato, fu una vera rivoluzione. Da sempre, infatti, le scelte di pianificazione territoriale erano incontrastato privilegio della pubblica amministrazione che, illuministicamente, ne determinava i contenuti, sul presupposto che essa sola fosse nella condizione di conoscere in che cosa consistesse l’interesse pubblico da soddisfare, e che a ciò essa sola potesse provvedere. Si trattava, per il vero, della trasposizione in materia territoriale di uno dei più durevoli miti dell’amministrazione italiana: ossia della sua indispensabilità e della sua esaustività nella conoscenza e nel soddisfacimento del pubblico interesse.
    Naturalmente, il mito era puramente formale perché era prassi consueta, anche se ufficialmente negata, che le decisioni pubbliche sui contenuti, ad esempio, di un piano regolatore, venissero assunte anche in relazione a richieste e proposte provenienti da operatori interessati o, più in generale, da cittadini. La legge regionale introduttiva dei programmi integrati di intervento (come detto l.r. n. 9/1999) ha finalmente abbattuto tale mito e  trasferito su un piano negoziale i rapporti intercorrenti fra pubblica amministrazione e privati, attribuendo a questi ultimi una facoltà di proposta di concreti progetti di trasformazione territoriale, purché tali da soddisfare anche  rilevanti interessi pubblici.
    In tal modo si istaura, alla luce del sole, un confronto fra pubblico e privato (in via generale poi previsto dalla l.r. n. 1/2000), che è ormai divenuto una delle principali regole delle decisioni territoriali in Lombardia, e che ha creato un costume amministrativo di indubbia trasparenza ed efficacia operativa.
    L’affermazione della programmazione negoziata quale principale strumento di disciplina territoriale ha, poi, consacrato il superamento, almeno a livello locale, del primato, nel governo del territorio, degli atti di mera pianificazione. Infatti gli amministratori pubblici sono stati indotti a governare sempre più mediante politiche che non mediante atti di astratta regolamentazione. É particolarmente significativo il fatto che tutte le grandi trasformazioni territoriali in Lombardia siano avvenute, negli ultimi anni, proprio attraverso il criterio della programmazione negoziata, soprattutto per quel che riguarda il riuso di vasti compendi industriali dimessi, ove spesso si sono realizzate iniziative di eccellenza architettonica spesso accompagnate dall’esecuzione di importanti opere pubbliche.
    In pochi anni il programma integrato di intervento è così diventato il più utilizzato strumento di intervento territoriale, anche grazie alla sua valenza modificativa delle previsioni urbanistiche in atto, ed alla sua particolare semplicità procedurale, caratteristiche che rispondono ad una esigenza di rapidità operativa sempre ben presente negli operatori pubblici e privati lombardi.
    Quel che invece si è rivelato più difficile da conseguire è stato l’obiettivo di inserire le varie iniziative, numerosissime come detto, di programmazione negoziata entro un quadro di loro coordinamento cosicché l’insieme potesse esprimere una organica politica comunale di trasformazione del territorio e di miglioramento dell’assetto dei servizi pubblici. Infatti lo strumento a tal fine previsto dalla legge, ossia il documento di inquadramento, fatta salva qualche eccezione (ad esempio Comune di Milano), è stato per lo più considerato dai Comuni come un adempimento semplicemente propedeutico all’utilizzazione del metodo della programmazione negoziata e, pertanto, spesso assai sbrigativamente redatto. Si è però persa, in tal modo, la possibilità di un giudizio non episodico sulle varie proposte di intervento formulate dai privati, e di un loro reale coordinamento.

Si è detto che si va ormai affermando in Lombardia il concetto che il governo del territorio debba principalmente attuarsi attraverso politiche, e che esse debbano anche contemperare le esigenze dei privati con quelle di pubblici servizi ed infrastrutture. Ciò ha reso necessario non solo il superamento della schematica disciplina regolante la dotazione di pubblici servizi (D.M. 2 aprile 1968 - l.r. n. 51/1975), ma ha messo altresì in discussione il concetto stesso di pubblico servizio secondo la sua concezione tradizionale.
    Anche in questo caso (l.r. n. 1/2001), infatti, si è legislativamente formalizzata l’innovazione di ammettere che il perseguimento dell’interesse pubblico mediante la realizzazione di pubblici servizi, possa essere conseguito non solo direttamente dalla pubblica amministrazione ma anche da soggetti privati attraverso appositi atti negoziali o regolamentari. E, ancor più, che il servizio possa avere natura puramente prestazionale e immateriale. Amplissima è poi la responsabilizzazione dei comuni nella stessa individuazione, qualitativa e quantitativa, del fabbisogno di servizi ed attrezzature, da effettuare all’interno di uno specifico piano, denominato appunto piano dei servizi, che costituisce il vero strumento di definizione dei bisogni complessivi della comunità locale. Una impostazione che mette sicuramente alla prova la capacità, sinora piuttosto scarsa, delle amministrazioni pubbliche di lavorare nel loro interno in modo intersettoriale, poiché appunto il piano dei servizi riguarda tutte le competenze comunali, e non solo quelle di carattere  territoriale.
    La grande novità sta nel fatto che la individuazione e la determinazione del fabbisogno di servizi, complessivamente valutato, sono divenute un prius logico rispetto alle stesse scelte di uso e di riuso del territorio, le quali ultime, pertanto, si giustificano solo se e in quanto sono in grado di migliorare qualitativamente e quantitativamente la dotazione globale dei servizi a disposizione dei cittadini. Un vero e proprio capovolgimento nel processo di formazione delle decisioni territoriali, peraltro pienamente rispondente alla realtà di una regione fittamente popolata e con l’ambizione di un livello dei servizi rispondente ai migliori standard europei.
    Se le legislazioni settoriali hanno dato soddisfacimento a necessità specifiche di innovazione e rammodernamento della disciplina delle trasformazioni territoriali, tenuto conto, in particolare, del venir meno del loro prevalente carattere espansivo, a vantaggio di quello del riuso e del riassetto urbanistico, è però alla legislazione di carattere generale che spetta il compito di dar risposta, principalmente, a due importanti esigenze della comunità lombarda: la rapidità ed effettività delle scelte territoriali, ed una maggior eguaglianza dei cittadini rispetto ad esse.
    É del tutto nota la grande rilevanza che le decisioni di natura territoriale hanno sulla vita dei cittadini, riguardando esse ad esempio il bisogno dell’abitazione o quello di servizi efficienti o quello di un ambiente salubre e ben conservato.
    Ma la sede principale di assunzione di tali decisioni è ancora, nonostante l’intenso uso degli strumenti della programmazione negoziata, il piano regolatore generale così come previsto dalla legge n. 1150 del 1942. Uno strumento le cui caratteristiche ormai non rispondono alle attuali necessità di decisioni rapide e soprattutto di loro rapida attuazione. Ancora oggi infatti la redazione di un piano regolatore generale è operazione complessa, di lunga durata, talvolta attraversante più amministrazioni, magari di orientamento politico diverso, e, al suo compimento, spesso addirittura scollegata dalle reali esigenze dei cittadini, inevitabilmente assai mutevoli nel tempo. Per rimediare a questa situazione è ormai in corso d’approvazione definitiva una nuova legge generale di governo del territorio, racchiudente, principalmente, la previsione di una strumentazione urbanistica comunale totalmente rinnovata, assai snella e soprattutto facilmente e rapidamente collegabile alle esigenze abitative e produttive delle comunità locali lombarde e al loro continuo divenire.
    L’obiettivo è naturalmente quello di porre gli amministratori comunali nella condizione temporale di poter tradurre in atto le proprie scelte programmatiche e di poter dare sollecito riscontro alle  proposte insediative dei cittadini, garantendo la realizzazione e la fruizione di servizi secondo quello schema decisionale di cui si è detto.
    Peraltro, non c’è scelta territoriale che non comporti disparità di trattamento fra i cittadini (e per le decisioni di carattere sovracomunale anche fra i comuni), poiché da un lato vi è chi trae vantaggio, e dall’altro chi ne è danneggiato. L’assenza, più che trentennale, nel nostro ordinamento statale di una legge regolante il regime dei suoli ha, poi, reso la situazione assai gravosa sia per i cittadini sia per le pubbliche amministrazioni, per le quali la realizzazione di opere pubbliche è divenuta sempre più onerosa e spesso fortemente conflittuale. Inoltre le stesse previsioni urbanistiche, anche se introdotte con meccanismi semplici e rapidi, rischiano poi di non avere effettività in presenza di pesanti diseguaglianze fra soggetti facenti parte della stessa comunità locale.
    Per ridurre, anche se non per eliminare (perché questa è competenza del legislatore statale), tali disparità di trattamento e, dunque, per mirare alla maggior indifferenza possibile delle proprietà a fronte alle previsioni urbanistiche, il progetto di nuova legge regionale introduce meccanismi di compensazione e perequazione, intendendosi, in via sommaria, per compensazione la redistribuzione fra i cittadini dei vantaggi e degli svantaggi loro derivanti da una determinata  previsione urbanistica, e per perequazione il pareggiamento delle posizioni soggettive dei cittadini proprietari a fronte delle previsioni di piano regolatore. Il progetto di legge lombardo non si limita, al pari di altre regioni, ad affacciare i principi della compensazione e perequazione come strumenti facoltativamente utilizzabili dalle amministrazioni comunali, ma ne detta una apposita disciplina, per il vero assai completa perché facoltativamente estendibile all'intero territorio comunale e perché descritta nel dettaglio dei suoi meccanismi attuativi. Meccanismi sicuramente complessi tanto che l’esperienza di loro applicazione sinora maturata in via sperimentale, insegna che essi, attenendo al regolamento della proprietà privata, presentano ancora concrete difficoltà di gestione da parte delle amministrazioni comunali, con il rischio di effetti paralizzanti sull’attuazione stessa delle previsioni dei piani urbanistici locali. Peraltro, la via dell’utilizzo dei principi compensativi e perequativi è ormai percorso obbligatorio dopo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 179/1999 sull’indennizzabilità dei beni vincolati.
    Naturalmente la legge generale fa proprie tutte le innovazioni legislative maturate negli anni precedenti e, in particolare, regola le vexata quaestio dei rapporti fra i vari livelli di pianificazione, limitando principalmente gli effetti di prevalenza alle sole opere riguardanti la mobilità di cittadini e merci.

I beni ambientali costituiscono per la Lombardia tema tradizionalmente connotato dal difficile equilibrio fra sviluppo e tutela e valorizzazione, e fra centralità e decentramento nella connessa azione amministrativa.
    La necessità di collegare le esigenze economico-sociali con la protezione del territorio e di armonizzarle, non rendendole antagoniste ma entrambe fattori di progresso, ha costituito la ragione sostanziale della redazione del piano paesistico regionale, impresa assai complessa e che per anni ha mobilitato enti, associazioni e la miglior dottrina in materia. Il piano è fondato sul raffinato sistema di costruire la previsione paesaggistica come esito di un processo che, muovendosi dal livello regionale, si affina e si circostanzia in quello provinciale, per poi trovare l’ultima definizione in quello comunale; il tutto attraverso un paziente lavoro di coinvolgimento della cultura e delle amministrazioni locali. Un piano al quale è però stato rimproverato di avere uno scarso livello di prescrittività, e come tale di favorire una gestione eccessivamente discrezionale da parte degli enti sub-regionali ai quali in Lombardia è stata, principalmente, attribuita la competenza all’amministrazione del vincolo paesaggistico. Enti ai quali è stata, talvolta, rimproverata una scarsa competenza, per l’inadeguatezza delle loro strutture tecniche, alla gestione di un bene quale il paesaggio che ha carattere unitario e  la cui eventuale lesione colpisce il patrimonio dell’intera nazione (art. 9 Cost.). Una questione, oggi, in parte superata dopo l’entrata in vigore del Codice dei beni ambientali (d.lgs. 22/1/2004) che, centralisticamente, pone obbligo di impostare il piano paesistico regionale in modo assai differente rispetto a quanto fatto dalla Regione Lombardia, ossia come atto di pianificazione territoriale con valenza paesistica, contenente previsioni assai specifiche e di natura obbligatoria. In tal modo, si mira proprio a ridurre gli spazi di discrezionalità gestionale e ad evitare il diffuso malvezzo dell’assorbimento della tutela paesistica nelle esigenze urbanistico-edilizie dei comuni. Alla luce di tali regole, obbligatorie per le Regioni, sarà dunque necessario anche per la Lombardia procedere ad un profondo rimodellamento del proprio piano paesaggistico, dotandolo di previsioni cogenti di vasto raggio. Un intervento da condurre con attenzione per non privare il piano lombardo della sua indubbia originalità e del suo pregio culturale.