Antonio Brambilla

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Vengono esaminati alcuni fondamentali sviluppi intervenuti nell’ultimo decennio nell’approccio di governance del territorio lombardo. Come passaggi fondamentali di tale nuovo approccio sono prese in esame alcune innovazioni legislative che hanno condotto allo sviluppo della “programmazione negoziata” e di nuovi principi dell’azione regionale, in particolare quello di sussidiarietà verticale e orizzontale. Di tale nuova impostazione vengono poi considerati gli sviluppi relativi al Piano dei servizi, alla formazione della legge urbanistica regionale, e le relazioni con nuova pianificazione paesistica introdotta dal Codice Urbani.

4.1 Le riforme legislative degli anni ’90 e la “programmazione negoziata”

A partire dagli anni ’90, si è passati da politiche territoriali di marcato carattere espansivo ad altre orientate principalmente al riuso edilizio e al ridisegno di ambiti territoriali anche di rilevanti dimensioni. Il risvolto istituzionale di tale situazione è stata la necessità di passare da una azione regionale di verifica e controllo delle decisioni di contenuto territoriale assunte dagli enti locali, a un’azione di coordinamento e promozione della loro attività di regolamentazione e governo dei fenomeni territoriali. Il che ha significato anche una sostanziale equiordinazione fra Regione ed enti locali territoriali, secondo uno schema innovativo destinato ad avere nel 2001 l’avvallo costituzionale con la riforma del Titolo V. A ciò si è accompagnata sia l’istanza di una forte semplificazione del quadro legislativo vigente, sia la rivendicazione della piena responsabilità di comuni e province nelle scelte di carattere territoriale, con la sola eccezione di quelle di rilevanza regionale.
Inizialmente, la Regione non ha introdotto le sue riforme istituzionali mediante una riforma generale della legislazione ma attraverso leggi di settore volte a regolare le questioni maggiormente impellenti. Si è trattato della l.r. n. 23/1997, una delle leggi di maggior “successo” della legislazione lombarda. In attuazione del principio di sussidiarietà verticale, la competenza all’approvazione dei piani urbanistici attuativi, e delle varianti di minor rilevanza ai piani regolatori generali, è stata interamente demandata a livello locale, con una procedura di approvazione particolarmente snella. In tal modo si è consentita una accelerazione nei tempi di esecuzione di molti interventi riguardanti, principalmente, il tessuto edificato di città e paesi, e una più sollecita realizzazione di opere pubbliche di competenza comunale; anche se non sono mancate improprie utilizzazioni delle semplificazioni procedurali introdotte.
Parallelamente, si è favorita (l.r. n. 22/1999) una analoga crescita del livello di responsabilità, e dunque di libertà, dei cittadini lombardi, consentendo loro di avviare qualsivoglia intervento edilizio senza necessità di un esplicito provvedimento abilitativo rilasciato dalla pubblica amministrazione; il tutto sulla base della sola dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia del progetto. Una innovazione che ha introdotto una profonda semplificazione procedurale, che ha inciso sul rapporto pubblica amministrazione-cittadino.
Oltre al superamento di una concezione gerarchica nei rapporti istituzionali intercorrenti fra enti pubblici territoriali, l’attività amministrativa nell’ultimo decennio è stata caratterizzata dal progressivo affievolimento della pur radicatissima concezione autoritativa dei rapporti fra pubblico e privato, che tradizionalmente si esprime nella forma del provvedimento amministrativo adottato per regolare in via unilaterale i rapporti fra pubblica amministrazione e cittadini. In Lombardia ha trovato affermazione, organica e definitiva, la sostituzione del principio di autoritatività dell’atto amministrativo con quello di sua negoziabilità, mediante la cosiddetta programmazione negoziata, la cui disciplina è racchiusa nella l.r. n. 9/1999 che porta a regime precedenti discipline simili ma di carattere temporaneo (l.r. n. 22/1986 e n. 23/1990). Si tratta dell’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale effettuata, in via anticipata, rispetto alla sua successiva consacrazione nella carta costituzionale (art. 118 u.c.).
La legge regionale introduttiva dei “programmi integrati di intervento” (l.r. n. 9/1999) ha trasferito su un piano negoziale i rapporti intercorrenti fra pubblica amministrazione e privati, attribuendo a questi ultimi una facoltà di proposta di concreti progetti di trasformazione territoriale, purché tali da soddisfare anche rilevanti interessi pubblici. In tal modo si instaura, alla luce del sole, un confronto fra pubblico e privato (in via generale poi previsto dalla l.r. n. 1/2000), che è ormai divenuto una delle principali regole delle decisioni territoriali in Lombardia, e che ha creato un costume amministrativo di trasparenza ed efficacia.
Tutte le grandi trasformazioni territoriali in Lombardia sono avvenute, negli ultimi anni, attraverso il criterio della programmazione negoziata, soprattutto per quel che riguarda il riuso di vasti compendi industriali dimessi. In pochi anni il programma integrato di intervento è diventato il più utilizzato strumento di intervento territoriale, anche grazie alla sua valenza modificativa delle previsioni urbanistiche in atto, e alla sua particolare semplicità procedurale.
Quel che invece si è rivelato più difficile da conseguire è stato l’obiettivo di inserire le numerosissime iniziative di programmazione negoziata entro un quadro di loro coordinamento, cosicché l’insieme potesse esprimere una organica politica comunale di trasformazione del territorio e di miglioramento dei servizi pubblici.

4.2 Il Piano dei Servizi, il progetto di legge urbanistica regionale, la nuova pianificazione paesistica

Anche per i servizi pubblici (l.r. n. 1/2001), infatti, si è formalizzata l’innovazione di ammettere che il perseguimento dell’interesse pubblico mediante la realizzazione di pubblici servizi possa essere conseguito anche da soggetti privati attraverso atti negoziali o regolamentari. Amplissima è la responsabilizzazione dei comuni nella stessa individuazione, qualitativa e quantitativa, del fabbisogno di servizi e attrezzature, da effettuare all’interno di uno specifico Piano dei servizi. Una impostazione che mette sicuramente alla prova la capacità, sinora piuttosto scarsa, delle amministrazioni pubbliche di lavorare in modo intersettoriale.
La novità sta nel fatto che la individuazione e la determinazione del fabbisogno di servizi sono divenute un prius logico rispetto alle scelte di uso e riuso del territorio, e queste si giustificano solo se sono in grado di migliorare qualitativamente e quantitativamente la dotazione globale dei servizi a disposizione dei cittadini. Si tratta di un vero e proprio capovolgimento nel processo di formazione delle decisioni territoriali.
Tuttavia, rimane compito della legislazione di carattere generale dare risposta a due importanti esigenze della comunità lombarda: la rapidità ed effettività delle scelte territoriali, e una maggior eguaglianza dei cittadini rispetto ad esse.
La sede principale di assunzione di tali decisioni è ancora, nonostante l’intenso uso degli strumenti della programmazione negoziata, il Piano Regolatore Generale così come previsto dalla l. n. 1150 del 1942. Ancora oggi la redazione di un piano regolatore generale è operazione complessissima, di lunga durata, talvolta attraversante più amministrazioni. È ormai in corso d’approvazione definitiva una nuova legge generale di governo del territorio, racchiudente, principalmente, la previsione di una strumentazione urbanistica comunale totalmente rinnovata.
Le stesse previsioni urbanistiche, anche se introdotte con meccanismi semplici e rapidi, rischiano poi di non avere effettività in presenza di pesanti diseguaglianze fra soggetti facenti parte della stessa comunità locale. Per ridurre, anche se non per eliminare, tali disparità di trattamento, il progetto di nuova legge regionale introduce meccanismi di compensazione e perequazione. Il progetto di legge lombardo non si limita, al pari di altre regioni, ad affacciare i principi della compensazione e perequazione come strumenti facoltativamente utilizzabili dalle amministrazioni comunali, ma ne detta una apposita disciplina, assai completa perché facoltativamente estendibile all’interno del territorio comunale e perché descritta nel dettaglio dei suoi meccanismi attuativi. Inoltre, la via dei principi compensativi e perequativi è ormai percorso obbligatorio dopo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 179/1999 sull’indennizzabilità dei beni vincolati.
La necessità di collegare le esigenze economico-sociali con la protezione del territorio e di armonizzarle ha costituito la ragione sostanziale della redazione del Piano Paesistico Regionale. Il piano è fondato sul raffinato sistema di costruire la previsione paesaggistica come esito di un processo che, muovendosi dal livello regionale, si affina e si circostanzia in quello provinciale, per poi trovare l’ultima definizione in quello comunale. Al piano è però stato rimproverato di avere uno scarso livello di prescrittività, e come tale di favorire una gestione eccessivamente discrezionale da parte degli enti sub-regionali ai quali in Lombardia è stata, principalmente, attribuita la competenza all’amministrazione del vincolo paesaggistico. La questione è in parte superata dopo l’entrata in vigore del Codice dei beni ambientali (d.lgs. 22/1/2004) che, centralisticamente, pone obbligo di impostare il piano paesistico regionale in modo assai differente rispetto a quanto fatto dalla Regione, ossia come atto di pianificazione territoriale con valenza paesistica, contenente previsioni assai specifiche e di natura obbligatoria. In tal modo, si mira proprio a ridurre gli spazi di discrezionalità gestionale e a evitare il diffuso malvezzo dell’assorbimento della tutela paesistica nelle esigenze urbanistico-edilizie dei comuni. Alla luce di tali regole, obbligatorie per le regioni, sarà dunque necessario anche per la Lombardia procedere a un profondo rimodellamento del proprio piano paesaggistico, dotandolo di previsioni cogenti di vasto raggio. Un intervento da condurre con attenzione per non privare il piano lombardo della sua indubbia originalità e del suo pregio culturale.

Conclusioni

Nel corso del decennio, nei rapporti tra Regione e amministrazioni locali si è passati da un’azione regionale di verifica e controllo a una improntata al coordinamento e alla promozione della responsabilità delle amministrazioni.
I principi di sussidiarietà hanno assunto un posto centrale in tale processo.
Nei rapporti con i privati, si è passati dal principio di autoritatività dell’atto amministrativo a quello di sua negoziabilità regolamentata.
In tal modo, la “programmazione negoziata” è divenuta l’approccio preferenziale degli atti e programmi di governo del territorio.
Nel caso dei servizi pubblici, il Piano dei servizi, che ne determina il fabbisogno, diventa il prius logico delle scelte di intervento che coinvolgono l’uso del territorio.
È in corso di approvazione una legge generale di governo del territorio. Dovranno essere considerate le implicazioni della nuova pianificazione paesistica come prevista dal Codice Urbani.