6 - politiche ambientali

Per quanto riguarda la qualità dell’aria, si è registrata nell’ultimo decennio la crescita di consapevolezza circa la necessità di tenere sotto controllo le combustioni industriali e civili, il sistema di trasporto pubblico, le immissioni di inquinanti in atmosfera attuando politiche integrate di riduzione. Al miglioramento tecnologico determinato dall’adozione di motori più moderni negli autoveicoli ha corrisposto un aumento nei consumi di carburanti e combustibili con un risultato di contenimento piuttosto che di riduzione degli inquinanti.
    Ciò è avvenuto con una forte accentuazione negli ultimi cinque anni che hanno segnato una svolta rispetto ai primi cinque. Nell’obiettivo di elevare il profilo e la qualità dell’azione politica in materia di governo ambientale, si è passati alla programmazione e realizzazione del Piano di risanamento qualità dell’aria (PRQA), alla progressiva emanazione di provvedimenti – compendiati nel Libro azzurro – con un grado sempre migliore di coerenza interna e integrata sui vari comparti responsabili di emissioni inquinanti. Questi hanno portato a risultati apprezzabili e quantificabili per certi inquinanti, meno per altri, ma nel complesso, grazie anche ad interventi riconducibili a norme europee e statali, ad un miglioramento della qualità dell’aria pur nel mancato rispetto di alcuni parametri indicati dalle direttive europee.
    Il modello lombardo di governo dell’ambiente, in particolare su alcuni settori fortemente impattanti sull’opinione pubblica, come il principio della libera mobilità di persone e merci, posta in relazione alla qualità dell’aria, è stato innovativo perché ha cercato di porre la questione affrontando sia la necessità di porre dei limiti alla libertà di movimento per la difesa della salute, sia introducendo politiche di sostegno alla mobilità meno inquinante. Analogo approccio è stato utilizzato sulle politiche di orientamento all’uso di combustibili a fine energetico, alla diffusione di tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili, e nella emanazione di provvedimenti sulle emissioni del comparto industriale.
    Da rilevare le iniziative promozionali innovative, anche nelle relazioni con la società civile, come il premio sulla Innovazione amica dell’ambiente.
    Per quanto concerne le industrie a rischio di incidente rilevante, le due legislature hanno visto il progressivo affermarsi della competenza regionale sulla materia rinsaldando il legame forte del territorio e delle aziende  con gli uffici regionali.
    In un territorio fortemente antropizzato come quello lombardo il consolidarsi della Rete natura 2000 a tutela della biodiversità ha determinato, dopo difficoltà iniziali, un’incisiva presa di coscienza da parte delle comunità locali dell’importanza della preservazione di habitat e specie talvolta messi a rischio dalla pressione delle attività umane. La vigilanza forte e attenta della Commissione europea su questa materia ha contribuito alla messa in valore della generale considerazione del bene tutelato.
    La diffusione nel contesto regionale degli strumenti di sostenibilità, oltre allo specifico sviluppo delle iniziative di agenda 21 e delle certificazioni ambientali, ha contribuito a consolidare la consapevolezza dell’importanza di interventi che, garantendo alla popolazione un crescente livello di benessere, si rendano compatibili con il mantenimento degli standard richiesti dalle norme nazionali e comunitarie.
    Per quanto riguarda le linee di governo, in estrema sintesi si può affermare che la linea di fondo seguita è stata quella di consolidare le competenze regionali sul complesso delle materie ambientali assegnate ad opera del decreto legislativo 112/98 agevolandone, al contempo, il trasferimento agli enti locali. Questo processo ha rafforzato quello già avviato con la sottoscrizione con il Governo nazionale dell’intesa istituzionale di programma nel marzo 1999 e dei connessi accordi di programma quadro attuativi. La metodica, ripresa dalla legge regionale n. 2/2003, è alla base della collaborazione istituzionale tra la Regione ed il territorio su tutte (ma ovviamente non solo) le tematiche ambientali. Governo e Regione Lombardia hanno sottoscritto in materia ambientale diversi accordi di programma: di particolare rilevanza quello “ambiente ed energia” e il successivo “Atto integrativo”.
    Di conseguenza, oltre all’approvazione di un complesso di norme che vanno dalla costituzione dell’ARPA, alle leggi in materia di inquinanti fisici (elettromagnetismo, rumore, ecc.), di industrie a rischio, di attività estrattive, un decisivo punto di svolta è stato segnato dall’approvazione del Piano regionale della qualità dell’aria che ha costituito il punto di riferimento per la pianificazione delle attività messe poi in campo su questa materia.
    Il modello lombardo si è contraddistinto per il fatto che sulle questioni ambientali (ma verosimilmente anche su altre) Regione Lombardia ha fortemente utilizzato le possibilità offerte dalle innovazioni normative intuendone, con grande anticipo rispetto a molte alle altre regioni, il potenziale di crescita. D’altro canto le specifiche caratteristiche del territorio regionale quali la presenza più significativa in Italia di industrie a rischio di incidente rilevante, di industrie assoggettabili all’autorizzazione integrata ambientale e così via hanno reso più impellente avviare a soluzione problemi altrove considerati meno urgenti. Un esempio per tutti: la peculiarità delle caratteristiche meteo climatiche della pianura padana che rendono più arduo raggiungere gli obiettivi prefissati dalle direttive europee.

L’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche settoriali è uno dei presupposti dello sviluppo sostenibile. Solo un processo all’insegna dell’integrazione degli interventi settoriali è in grado di promuovere politiche e processi che non creino ulteriori pressioni sulle risorse naturali e sull’ambiente, in modo da garantirne l’uso anche per il futuro. Ed infatti per migliorare la governance dell’ambiente la Regione Lombardia sembra avere intrapreso questa strada cercando sempre più di coinvolgere le istituzioni, le imprese e i cittadini nella definizione e nell’applicazione delle politiche ambientali. Le politiche di integrazione dovrebbero garantire una ricaduta ambientale positiva e favorire l’eco-efficienza delle attività economiche.
    Questo nuovo approccio richiede, come già osservato in precedenza, un ampliamento e un miglioramento della base conoscitiva e interpretativa delle interazioni tra le diverse attività antropiche e l’ambiente e il ricorso a strumenti in grado di garantire la partecipazione dei principali attori chiamati a condividere l’obiettivo di miglioramento della situazione ambientale.
    La Regione Lombardia ha cercato di rendere operativa la prima esigenza sviluppando sistemi di misurazione e di valutazione delle risorse. Il sistema informativo permette di descrivere lo stato delle risorse naturali e la loro eventuale situazione di criticità sia dal punto di vista quantitativo sia da quello qualitativo. Data la multidimensionalità del concetto di sostenibilità le informazioni devono tener conto di tutte le dimensioni rilevanti del concetto di sostenibilità e quindi non solo di quella ambientale, ma anche di quella economica, sociale e culturale. Elemento determinante della significatività ed efficacia degli indicatori è infatti la loro stretta correlazione con il territorio di riferimento: essa permette di garantire la connessione delle scelte con le reali necessità del territorio, di individuare le criticità ambientali, le priorità e di mostrare il trend nel tempo.
    In genere gli indicatori consentono di indirizzare le decisioni di policy e sono utili per una prima valutazione generale delle politiche nel loro complesso, tuttavia non sempre  risultano adeguati a catturare la complessità dei problemi ambientali e la loro integrazione con le altre variabili economiche. Tentativi dovrebbero essere effettuati per realizzare un approccio più integrato, in grado di cogliere le varie dimensioni della sostenibilità e unire le considerazioni di ordine ambientale, con quelle sociali ed economiche.
    Ai fini di un uso efficiente degli indicatori risulta non solo necessario ma fondamentale ridurre ad un gruppo significativo l’enorme numero di misure e parametri che normalmente vengono richiesti per fornire un’immagine completa dello stato di qualità del territorio e dell’ambiente.
    La seconda esigenza, che si ritrova anch’essa alla base della strategia improntata dalla Regione Lombardia per dare vita ad uno sviluppo sostenibile consiste nel ricorrere ad una strumentazione di politica ambientale sempre più diversificata, efficiente ed efficace. La complessità dei problemi ambientali e il costo delle politiche ambientali richiede di fare affidamento a strumenti con gradi di libertà sempre più ampi. Il nuovo approccio deve necessariamente basarsi sul concetto di responsabilità condivisa nei confronti dell’ambiente, sulla costruzione di contesti cooperativi intesi come sussidiarietà tra i livelli di governo e tra i vari operatori, sulla good governance intesa come gestione efficiente ed equo accesso ai servizi.
    Questo modo di operare stenta però ad affermarsi. Ciò è comprensibile poiché alcune istituzioni furono sviluppate in circostanze molto diverse dalle attuali, con finalità e know how diversi.
    L’adozione degli strumenti economici e di quelli volontari deve costituire il punto di svolta nelle politiche ambientali basato nella direzione di una maggiore flessibilità delle politiche e di un maggior coinvolgimento degli attori socio-economici responsabili delle attività economiche. In particolare, con la diffusione degli strumenti volontari, anche gli attori istituzionali vengono coinvolti in misura crescente nelle politiche ambientali, e vedono ampliarsi gli orizzonti della propria azione. Da funzioni meramente legate al comando, attraverso la regolazione, e al controllo, a valle dell’implementazione della politica, lo spettro della governance si amplia fino ad includere ruoli di coordinamento e di mediazione nelle fasi negoziali e di definizione degli accordi ambientali, nonché l’attiva partecipazione agli stessi come parti in causa nelle fasi attuative.
    In questo senso l’implementazione di Agende 21 locali; l’utilizzo di accordi  volontari e delle certificazioni ambientali per la promozione e il sostegno al miglioramento ambientale; lo sviluppo della contabilità ambientale, ecc. sono tutti interventi effettuati dalla Regione che hanno permesso di ottenere in molti settori notevoli successi.
    Varie sono le azioni intraprese dalla Regione che si collocano in una dimensione di integrazione della variabile ambientale nelle politiche settoriali e notevoli sono i successi ottenuti soprattutto in relazione all’inquinamento dell’aria, alla valorizzazione delle risorse naturali, alle risorse idriche. Il Libro azzurro della mobilità e dell’ambiente costituisce un esempio. In esso vengono considerate le iniziative di natura tecnica riguardanti il miglioramento tecnologico di tutti gli impianti che producono emissioni in atmosfera, sia per favorire l’abbattimento immediato degli inquinanti che per favorire un cambiamento dei comportamenti i cui effetti saranno visibili nel lungo periodo. Le azioni, che si ispirano allo sviluppo sostenibile, hanno la caratteristica della trasversalità. L’ambiente viene considerato come una dimensione presente in tutte le politiche che interessano la società.
    Un ulteriore esempio è costituito dall’Accordo di programma quadro tra Regione Lombardia e Ministero dell’Ambiente in materia di ambiente e energia. Esso prevede un programma di interventi per la riduzione di gas climalteranti e individua soluzioni innovative in alcuni settori chiave ad alta emissione di CO2. Attraverso questo accordo il governo delega alla Regione Lombardia l’attuazione di una parte significativa del programma di attività di riduzione dei gas climalteranti emessi e prevede investimenti nel settore energetico, dei trasporti, agro-forestale e della ricerca.
    Purtroppo esistono aree che necessitano ancora di un forte impegno: il recupero delle aree degradate dalle attività industriali, la mitigazione del rumore e il miglioramento della qualità dell’aria nei centri urbani sono alcuni esempi.

Sebbene i servizi pubblici locali svolgano un ruolo importante nello sviluppo economico e civile italiano, il loro attuale assetto non è sempre compatibile né con i vincoli di finanza pubblica né con quelli posti dalla politica ambientale e dalla competizione industriale. Il rispetto di tali vincoli richiede livelli di innovazione tecnologica e di investimenti che il settore pubblico non sempre è in grado di realizzare. D’altra parte il miglioramento dell’efficienza produttiva e allocativa costituisce la condizione per evitare gravosi aumenti delle tariffe a danno di consumatori.
    L’orientamento che emerge dagli interventi legislativi della Regione Lombardia, in conformità con quanto definito a livello nazionale, è di procedere allo sfruttamento delle economie di scala e di scopo attraverso l’integrazione delle fasi di produzione dei servizi, alla loro privatizzazione e liberalizzazione. Ad esempio in relazione alle risorse idriche la tendenza della legislazione può essere sintetizzata nel passaggio dalla gestione frazionata a quella complessiva del ciclo economico dell’acqua. Negli interventi regionali sono presenti significativi elementi di flessibilità nella gestione dei servizi idrici. In particolare, viene riconosciuta la possibilità di tenere distinta l’erogazione del servizio dagli investimenti e dalla valorizzazione delle reti. L’innovazione consente agli enti locali non solo di detenere la proprietà delle reti, ma anche di esercitare politiche di sviluppo e manutenzione straordinaria sulle reti attraverso progetti e investimenti (la manutenzione ordinaria spetterebbe invece sempre alle società che erogano il servizio). Il modello lombardo permette di mantenere un adeguato controllo pubblico sulla gestione del servizio idrico integrato nel pieno rispetto delle normative europee, evitando il ricorso a procedure di affidamento diretto del servizio.
    Questa evoluzione, a meno di bruschi processi regressivi, sta determinando una riduzione degli oneri a carico della finanza pubblica regionale e locale. Si tratta di verificare se il recupero di efficienza coinvolge ugualmente il settore dei servizi ambientali e con quali modalità.

Ai fini della protezione ambientale e del rilancio economico risulta particolarmente importante lo stimolo all’innovazione e alla diffusione tecnologica da parte dell’operatore pubblico. Nonostante le politiche ambientali incentivino l’innovazione tecnologica di particolare importanza è stata l’azione della Regione volta a incentivare la capacità innovativa delle imprese. Numerose evidenze di tipo empirico dimostrano che la riduzione dell’inquinamento è più facilmente conseguibile se in aggiunta ai meccanismi di sostituzione indotti dai prezzi si ricorre all’incentivazione diretta dell’innovazione tecnologica.
    Gli interventi richiedono di essere articolati in relazione alle caratteristiche dell’attività innovativa e alle dimensioni delle imprese verso cui si indirizzano. In questa ottica gli strumenti innovativi fondanti sui meccanismi di mercato, sulla negoziazione tra soggetti istituzionali e soggetti economici e sull’azione volontaria da parte delle imprese stanno incontrando un favore crescente anche a livello regionale.
    Uno strumento rilevante ai fini dell’incentivazione dell’innovazione tecnologica è dato dalla domanda pubblica di prodotti compatibili con l’ambiente: il green public procurement. Il green procurement offre alle istituzioni pubbliche una formidabile opportunità di crescita dal punto di vista dell’interazione con il sistema produttivo e distributivo, consentendo un salto di qualità nelle scelte relative alle politiche di spesa. E’ uno strumento sostenuto e promosso dall’Unione europea che permette di identificare la tendenza del settore pubblico verso la scelta di prodotti e servizi a minore impatto ambientale. La richiesta di un prodotto finito o di un servizio qualificato, secondo specifiche altamente elevate, supera il metodo di sostegno alle singole fasi del processo innovativo, per tradursi in uno stimolo globale coinvolgente tutte le misure di sostegno all’innovazione, che ne accelera la ricaduta sul mercato.
    L’attivazione della domanda può essere effettuata attraverso veri e propri contratti di ricerca o accordi di programma aventi come oggetto lo sviluppo di specifiche tecnologie innovative. I contratti di ricerca potrebbero riguardare sia beni (tecnologie e/o prodotti) che dovrebbero essere acquistati dall’operatore pubblico, sia beni da commercializzare sul mercato. Questo modo di procedere presuppone la negoziazione fra le imprese e l’operatore pubblico degli obiettivi da raggiungere e le varie forme di incentivazione in termini di sgravi fiscali o sussidi. Le imprese potrebbero aderire ai programmi di ricerca su base volontaria: il vantaggio deriverebbe dal miglioramento dell’immagine dell’impresa sul mercato.
    L’azione della Regione può essere importante per diffondere l’uso dei Sistemi di gestione ambientale (EMAS, ECOLABEL, ISO 14001). L’adesione a sistemi di gestione ambientale, basandosi tra l’altro sull’adozione di tecnologie pulite ed innovative, oltre che in termini ambientali presenta vantaggi in termini di efficienza economica, apertura di mercati e immagine pubblica. La logica di questi strumenti è infatti di permettere alle imprese di valorizzare sul mercato gli sforzi profusi per la tutela ambientale.
    La Regione Lombardia (coadiuvata da ARPA) è già da anni parte attiva nella promozione di SGA con incentivi economici e normativi alle imprese, seguendo alcune sperimentazioni di settore. Purtroppo la loro diffusione soprattutto presso le piccole e medie imprese è ancora limitata.

Le questioni aperte per il prossimo futuro riguarderanno sicuramente gli effetti indotti dalla ratifica del Protocollo di Kyoto, con le conseguenti politiche che la Regione Lombardia dovrà mettere in atto, e che concerneranno produzione e consumo di energia, innovazione sulle politiche della mobilità, dei rapporti internazionali, delle politiche dell’edilizia, di quelle sul patrimonio forestale, ecc.
    Novità vanno introdotte sulla prevenzione degli episodi di inquinamento atmosferico, sia dal punto di vista tecnico, che di governo, se la Regione vuole mantenere l’immagine di governo innovativo ed europeo. Anche dal punto di vista strutturale della mobilità e della produzione dell’energia vanno ripresi i modelli dei sistemi urbani europei, perché l’incremento costante degli spostamenti di persone e merci sottopongono e sottoporranno il sistema Lombardia a una situazione di stress continuo, non governabile soltanto con l’offerta di modalità alternative o di nuovi spazi per la mobilità tradizionale.
    In agenda, e con inizio a partire dal 2005, l’aggiornamento del Piano regionale per la qualità dell’aria che prenderà le mosse dagli esiti del corposo pacchetto di ricerche avviato – in collaborazione con ARPA, FLA, JRC di Ispra, università lombarde, ERSAF – con l’Atto integrativo dell’Accordo di programma quadro su: cambiamenti climatici, effetti dell’ozono, studio su origine ed effetti del particolato fine. Andranno infine attentamente monitorati i processi in atto per la revisione delle direttive in materia di qualità dell’aria a proposito delle quali si rende necessaria una diversificazione territoriale che tenga conto delle specificità locali.
    Per quanto concerne altre tematiche significative si segnala, in avvio nell’attuale legislatura e completamento nella prossima, il percorso di rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale e di successivo adeguamento entro il 2007 degli impianti.
    Sullo sfondo la sfida complessiva al sistema economico e sociale lombardo posto dalla sostenibilità come modalità di preservazione delle risorse e mantenimento di livelli di reddito, di occupazione, di protezione sociale in altre parole di qualità della vita che richiedono una forte azione di governance nei confronti di tutto il territorio attraversando trasversalmente tutte le competenze tradizionalmente presidiate dai diversi assessorati.