7 - politiche per la montagna

Nel decennio, le istituzioni peculiari delle aree montane, le comunità montane, sono state oggetto di rilevanti innovazioni. Erano state create nei primi anni Settanta con lo scopo di favorire le aggregazioni funzionali o integrali tra piccoli comuni, ma non avevano conseguito nessun risultato significativo. Nel corso degli anni Novanta, la Regione Lombardia decideva quindi di intervenire per rilanciare l’attività di valorizzazione, sviluppo e tutela del territorio montano emanando una nuova legge, la n. 10 del 1998, dopo che nel 1993, con l.r. n. 13, aveva ridefinito l’ordinamento delle comunità montane in attuazione della legge di riforma delle autonomie locali, n. 142/1990.
    La l.r. 10/1998 dettagliava minuziosamente i tipi di interventi per il territorio, per il sistema economico, per il sistema sociale e per la cultura e prevedeva nuovi organi di coordinamento e consultazione per la definizione delle politiche per la montagna: il Comitato per la montagna e la Consulta per la montagna. L’applicazione della legge si mostrò però assai problematica, sia per l’illegittimità  del regime di aiuti rispetto agli articoli 92 e 93 del Trattato CE, che per le difficoltà connesse alla qualità e alla selezione dei progetti presentati dalle comunità montane.
    Subentravano, nel frattempo, anche la riforma del Titolo V della Costituzione e una nuova impostazione regionale di applicazione dei principi di trasversalità e di sussidiarietà, derivanti dal penetrante dibattito sulla governance dei processi di programmazione pubblica, tradotto in Lombardia nella l.r. 2/2003 sulla “Programmazione negoziata regionale” e, di nuovo, nella l.r. 6/2002 per la “Disciplina delle comunità montane”. Con tutto ciò, e a soli cinque anni dalla sua emanazione, la legge 10/1998 richiedeva una drastica revisione che, nel corso del 2003, ha dato luogo al progetto di legge n. 411/2003 sullo “Sviluppo e valorizzazione della montagna lombarda”, attualmente all’esame del Consiglio regionale per l’approvazione definitiva.
    Il nuovo testo riflette i più recenti indirizzi di governance e si configura come uno strumento snello, di solo indirizzo per le iniziative degli attori locali: le autonomie locali e funzionali, ma anche le parti sociali, altri soggetti pubblici e privati che, singolarmente o in associazione, possono concorrere al sostegno finanziario regionale attraverso la predisposizione e presentazione di specifici progetti.
    Più precisamente, le risorse pubbliche vengono differenziate tra quelle, derivanti essenzialmente dai riparti del Fondo nazionale per la montagna, destinate alla normale (ordinaria) attività delle comunità montane e quelle, a carico del bilancio regionale, destinate allo sviluppo della montagna. Queste ultime vedono come beneficiari i soggetti pubblici e privati che possono contribuire allo sviluppo del territorio montano, attraverso la proposta di interventi coerenti con le scelte programmatiche delle comunità montane e delle province, nonché con le azioni previste dal “Programma annuale degli interventi per la montagna”, il vero elemento portante del  nuovo testo normativo.
    Con tutto ciò, le novità istituzionali assumono la veste di una riforma penetrante: a) le comunità montane cessano di essere l’unico ente di programmazione come era previsto nella legislazione precedente e divengono uno dei tanti attori in campo; b) la sussidiarietà orizzontale è assunta come metodo per stimolare la partecipazione di tutti gli attori locali; c) il sostegno finanziario è assicurato alle iniziative provenienti dal basso sulla base delle valutazioni regionali di coerenza e di qualità dei progetti presentati.
    Il Programma annuale degli interventi per la montagna si avvia così ad essere il luogo terminale di processi decisionali che privilegiano il partenariato locale e la sussidiarietà verticale (modello bottom-up), andando per questa via a superare, rovesciandolo, il vecchio modello di programmazione gerarchica (top-down) che, pur risultando utile come palestra di dibattito tecnico-scientifico, tanto tempo e tanta burocrazia ha fatto sprecare, non solo in Lombardia.

Il Programma annuale degli interventi per la montagna determina altresì, come previsto dall’art. 5 del progetto di legge 411/2003, le leggi di spesa settoriali sulla cui disponibilità viene stabilita una priorità per il territorio montano, definendo anche, per ciascuna di esse, la quota percentuale delle risorse da destinare al finanziamento degli interventi pluriennali. Si viene in tal modo a realizzare un coordinamento reale tra tutti gli interventi, con una cabina di regia interna alla regione cui partecipano tutti i direttori di settore.
    Le leggi settoriali candidate a tale coordinamento sono elencate nei Documenti annuali di programmazione economica e finanziaria (DPEFR) e riguardano tematiche quali: le opere pubbliche, la promozione turistica, le attrezzature sportive, l’edilizia scolastica e quella residenziale pubblica, il credito alle imprese artigiane e altre ancora. Una parte delle risorse da esse previste, quella destinata alle aree montane, viene destinata a progetti di sviluppo integrati e definiti territorialmente all’interno delle cosiddette aree omogenee.
    Resta attualmente esclusa dal coordinamento del Programma annuale la politica agricola che, in modo non propriamente condivisibile, marcia da sempre per strade sue proprie, sia pure in parte giustificata dalle pregnanti disposizioni della Politica agricola comunitaria (PAC). Con riferimento alla programmazione comunitaria, infatti, la Regione Lombardia opera attraverso il “Piano di sviluppo rurale 2000-2006” che quindi riunisce in un unico target l’intera agricoltura di montagna, identificandola come un sistema in cui, negli ultimi decenni, fattori fisici e socioeconomici hanno portato a una sempre minore competitività.
    All’interno del Piano di sviluppo rurale l’attività agricola è quella più importante in termini occupazionali e ad essa si destinano gli interventi più cospicui, cercando di mettere gli operatori nelle condizioni di svolgere tutte le necessarie funzioni sul versante economico (produzione del reddito), sociale (mantenimento di un tessuto sociale vitale) e ambientale (tutela e salvaguardia del territorio).
    Il Piano di sviluppo rurale 2000-2006, in coerenza con il Programma regionale di sviluppo, in materia di agricoltura di montagna viene attuato attraverso la l.r. 7 del febbraio 2000, denominata “Norme per gli interventi regionali in agricoltura”. Nel 2001, a fronte delle disponibilità pluriennali, sono stati erogati finanziamenti per 5,2 milioni di euro.
    Indirizzi specifici per il settore primario della montagna lombarda sono compresi, oltre che nel Piano di Sviluppo Rurale, in una serie di atti fine tuning rispetto al perseguimento delle finalità generali dell’agricoltura di montagna, valevoli per l’intera Europa e che in Lombardia trovano consenso e applicazione convinta attraverso una serie di atti quali:

• lo studio di inquadramento per la definizione di politiche di sostegno per l’agricoltura di montagna;
• il Piano regionale degli alpeggi;
• le disposizioni per il coinvolgimento delle aziende agricole nella esecuzione degli interventi di manutenzione del bosco e del territorio rurale;
• i Progetti integrati sul territorio mediante coinvolgimento degli attori locali (cosiddetto “Grande intervento per la montagna”);
• il sostegno alla multifunzionalità delle risorse primarie e all’integrazione tra attività agricole, valorizzazione dei prodotti e ospitalità rurale.

    Approfondimenti e azioni queste che sono viste come funzionali al recupero di efficienza dell’agricoltura di montagna, ma anche al non minore obiettivo di salvaguardia delle produzioni tipiche e, in generale, alla valorizzazione dell’ambiente e della cultura propri di queste aree.

In una buona parte del territorio montano, nel corso delle due ultime legislature si è verificata una forte accelerazione per le opere pubbliche realizzate dai comuni, dalle province e dalle comunità montane. All’azione ordinaria basata sui bilanci degli enti locali, comunità montane comprese, si è sommata, infatti, quella straordinaria derivante dall’attuazione della legge 1102/1990, cosiddetta legge Valtellina, emanata dal Parlamento a seguito delle calamità del 1987.
    La legge metteva a disposizione la somma di 1.240 milioni di euro per interventi di messa in sicurezza del territorio e per il sostegno allo sviluppo delle attività economiche locali in tutti i comuni della provincia di Sondrio, in 26 comuni della provincia di Bergamo, in 8 della provincia di Brescia, in 4 della provincia di Lecco e in 5 della provincia di Como. La superficie di questi comuni, pari a 4261 km2, rappresenta il 41,27% delle aree montane lombarde e il 17.86% dell’intero territorio regionale, da cui si distingue proprio per le difficoltà tipiche delle aree poco accessibili, sensibili dal punto di vista idrogeologico e in ritardo di sviluppo.
    L’intervento ex legge Valtellina ha la caratteristica della straordinarietà, con risorse aggiuntive rispetto all’ordinaria amministrazione, e le singole azioni sono programmate tramite due strumenti: il “piano di difesa delle acque e del suolo” e il “piano di ricostruzione e sviluppo” delle aree colpite dalle calamità. Al piano di difesa delle acque e del suolo sono state attribuite risorse per 528 milioni di euro (42,5% del totale), mentre il piano di ricostruzione e sviluppo può disporre della restante quota di 712 milioni (57,5%).
    La concreta applicazione della legge è passata attraverso un lungo iter regionale e i piani sono stati avviati a realizzazione per fasi successive. In una prima fase, chiusa nel corso del 2002, sono stati realizzati gli interventi prioritari, mentre dal 2003 è in svolgimento la seconda fase “di completamento”. Ad oggi, circa la metà delle risorse per interventi del piano di difesa del suolo sono state impegnate e dei 528 progetti previsti per la prima fase ne sono stati ultimati 452 (l’85,6%). L’anno 2003 ha visto inoltre la prosecuzione dell’attività di completamento della prima fase attuativa del piano e, nella seconda metà dell’anno, è stato dato avvio alla fase esecutiva del Piano di seconda fase.
    Sul versante degli interventi per la ricostruzione e lo sviluppo delle aree obiettivo della legge, alla fine del 2003 risulta speso il 57% delle risorse complessive a disposizione del relativo piano, con destinazione articolata rispetto alle tre direzioni di intervento: a) miglioramento del sistema relazionale, b) sviluppo del sistema produttivo locale e c) intervento sul sistema insediativo-ambientale.
    Le risorse della legge Valtellina per il sistema relazionale sono essenzialmente utilizzate ad integrazione degli stanziamenti dell’Azienda rete ferroviaria italiana e dell’ANAS per ampliare e migliorare le reti di accessibilità ferroviaria e stradale; in particolare, è stato previsto il potenziamento e la riqualificazione dell’intera viabilità della Valtellina e della Valchiavenna, mentre sul versante ferroviario il piano riguarda il potenziamento e l’ammodernamento della rete in Valtellina (le tratte Carnate-Airuno, Colico-Chiavenna e linea Lecco-Sondrio-Tirano), nonché la riqualificazione della linea ferroviaria Brescia-Iseo-Edolo.
    Altri interventi di minore entità a favore del sistema relazionale sono il miglioramento e la riqualificazione della viabilità valliva e intervalliva, il potenziamento dell’avio -superficie di Caiolo, con annessa realizzazione dell’eliporto di Bormio; nonché il miglioramento di alcuni accessi, parcheggi e porti lacuali.
    L’impegno finanziario previsto a favore del sistema relazionale ammonta a 196 milioni di euro di cui 64 risultano sin qui spesi.
    Per quanto riguarda il sistema produttivo, a fronte degli obiettivi di sviluppo previsti dal piano sono state adottate misure fiscali agevolative per nuovi insediamenti industriali nei territori obiettivo – l’impegno finanziario di 72 milioni di euro a ciò programmato è stato praticamente esaurito – ed è stata attivata una linea di sostegno alle attività già insediate mediante concessione di contributi in conto interessi al fine di rendere più agevole e meno oneroso l'accesso al credito bancario per imprese di ogni comparto produttivo di beni e di servizi, ad esclusione delle attività commerciali e distributive. Ad oggi, le agevolazioni approvate ammontano all’85% dell’impegno finanziario previsto, pari a 134 milioni di euro.
    Il piano di sviluppo, oltre alle agevolazioni finanziarie “a domanda” delle singole imprese, ha previsto anche alcune specifiche azioni rilevanti:

• per il miglioramento dei fattori di localizzazione delle attività manifatturiere e per la realizzazione di centri di servizio per la produzione e l’innovazione;
• per miglioramenti strutturali delle aziende agricole, agriturismo, viabilità interpoderale, irrigazione, alpeggi e per il sostegno alla cooperazione e alla promozione delle produzioni agricole e agro-alimentari;
• per opere leggere di natura idraulico-forestale e di difesa dei boschi; nonché per lo sviluppo economico del "sistema foresta - legno";
• per la realizzazione centri servizi per il turismo, il miglioramento della fruizione ambientale e altri numerosi progetti per la valorizzazione turistico-ambientale.

Per l’intervento sul sistema insediativo-ambientale sono state previste altre iniziative per:

• la realizzazione di parchi di interesse regionale e la tutela e valorizzazione delle risorse naturali;
• il recupero di complessi edilizi di interesse storico-architettonico e la salvaguardia di centri e nuclei abitati di antica formazione e di interesse storico-ambientale;
• il potenziamento dei servizi sociali e formativi;
• il potenziamento delle infrastrutture civili, tecnologiche e telematiche.

É interessante notare che la Regione Lombardia, dopo un iniziale difficoltà di pianificazione di questi interventi di carattere straordinario, ha portato a termine un processo di partecipazione importante che investe di responsabilità operativa tutti gli enti locali interessati, in particolare le amministrazioni provinciali, le amministrazioni comunali e le comunità montane.
    Oltre agli stimoli indotti dalla legge Valtellina, un altro intervento di tipo straordinario è quello legato alla realizzazione dei mondiali di sci alpino a Bormio. Per questo evento l'Accordo di programma sottoscritto dal Presidente della Regione con i Ministri dell'Economia e delle Infrastrutture ha destinato la somma di 178 milioni di euro per la realizzazione di 68 interventi articolati su due fronti: opere infrastrutturali (di competenza e co-finanziati dagli Enti locali coinvolti) e interventi destinati agli impianti di risalita e alle relative strutture accessorie.
    Il 70% dello stanziamento (124 milioni di euro) è stato destinato alle opere per  migliorare l'accessibilità alla Valtellina, da attuare mediante un articolato programma di interventi infrastrutturali a breve e lungo termine. L’accordo garantisce che le opere programmate saranno effettuate nel massimo rispetto del territorio e che sono previsti interventi di riqualificazione ambientale in tutto il comprensorio interessato dalla manifestazione dei Mondiali di sci.
    Il restante 30% (54 milioni) verrà utilizzato per garantire la godibilità di tutto il comprensorio interessato dall'evento per una serie di opere che – oltre alla realizzazione degli interventi relativi agli impianti di risalita (funivie e cabinovie) e di innevamento – riguardano parcheggi, strutture di pronto intervento e di servizio (tra cui un elisoccorso), opere di miglioramento della viabilità e dell'accessibilità in generale come piste ciclabili, reti tecnologiche, illuminazione pubblica e pavimentazione stradale, cablaggi, servizi per stampa e televisione e centri di supporto alle squadre di sci, in varie località nei Comuni di Bormio, Valdisotto e Valfurva.

L’intervento regionale per i territori e l’economia delle aree montane è stato particolarmente rilevante in questi ultimi anni grazie alla disponibilità di un complesso molto consistente di risorse straordinarie che è stato indirizzato a risolvere problemi veramente cruciali nel campo delle attività economiche, della difesa del suolo e dell’accessibilità. Il processo di spesa è stato ed è defaticante e si sono accumulati ritardi consistenti rispetto alle previsioni
    Non sempre positivamente si è attuato anche l’intervento regionale di tipo ordinario, attuato attraverso leggi e programmi settoriali (alcune decine di milioni di euro l’anno), oltre che avvalendosi delle risorse del Fondo per la montagna che vengono annualmente assegnate alle comunità montane (circa 20 milioni di euro). La modalità di assegnazione di questi interventi o contributi è sempre stata infatti caratterizzata dalla logica dell’intervento a pioggia, ben nota ovunque nella prassi politica italiana. Inoltre, e forse non poteva essere altrimenti, è quasi sempre mancata la verifica incrociata tra le varie politiche: quella economica e quella territoriale, in particolare. Ciò che ha generato distorsioni e ha contribuito ad una cattiva organizzazione delle attività sul territorio.
    Solo in tempi recenti si è assunta anche per i territori montani la logica della sussidiarietà verticale e della governance dei processi di investimento e di regolazione. Ne sono prova sia la rivisitazione della pur recente legge regionale 10/1998 di finanziamento delle comunità montane, che ha dato luogo ad un progetto di legge di aggiustamento dei criteri di programmazione e di gestione delle Comunità montane, sia la legge regionale 8/2004 per il turismo montano che fornisce indicazioni per una procedura di selezione dei progetti da sostenere. Criteri di intervento aggiornati sono ormai acquisiti anche nell’ampia legislazione a favore dell’agricoltura e dell’artigianato.
    L’obbligo della presentazione motivata di progetti da parte degli operatori economici e degli altri soggetti pubblici e privati operanti in montagna meglio si presta per processi di selezione attuati attraverso appropriata partecipazione e responsabilità locali. Oggi, dopo i grandi processi di trasformazione socio-economica, e grazie ad una positiva predisposizione della popolazione e delle amministrazioni locali, la situazione si dimostra favorevole per scelte di affinamento nella gestione dei sistemi montani, da tutti i punti di vista: economico, sociale, territoriale e ambientale.
    Nel complesso, il potenziale montano della Lombardia, ad eccezione parziale della sua componente appenninica, mantiene un ruolo attivo nell’ambito economico-sociale regionale. La sua consolidata stabilità costituisce, inoltre, motivo di valorizzazione delle componenti artistiche e culturali della tradizione montanara, che infatti non manca di mostrare interessanti rilanci di identificazione valoriale.