1 - territorio

Una riflessione sulle politiche territoriali a scala regionale e più in generale sui temi del governo del territorio lombardo, che sono trattati nella successiva sezione dedicata all’azione di governo, non può non muovere da una sintetica discussione del mutamento che si sta verificando nelle relazioni tra organizzazione territoriale della produzione, assetti insediativi e paesistici e armatura infrastrutturale.
    Parlare di “trasformazione del territorio lombardo” nel corso degli ultimi dieci anni può apparire per molti aspetti fuorviante: le dinamiche territoriali sono caratterizzate da tempi lunghi, in ragione del fatto che il territorio “fa resistenza” ai cambiamenti e presenta un insieme di elementi invarianti, almeno nel breve e medio periodo.
    Tuttavia, l’osservazione ravvicinata delle modalità di organizzazione territoriale in Lombardia a partire dagli anni Novanta evidenzia anche fenomeni caratterizzati da dinamiche accelerate, connesse ai processi di riorganizzazione dell’assetto produttivo nel quadro dei più generali fenomeni di globalizzazione delle relazioni economiche e di competizione/cooperazione territoriale, ma anche a un insieme di fenomeni sociali che influenzano in modo accentuato gli assetti insediativi.
    Questi processi consegnano all’azione di governo problemi inediti, che per essere affrontati domandano un approccio ai temi della governance territoriale centrato sul pieno dispiegamento delle opportunità offerte dai principi della sussidiarietà orizzontale e verticale; ma domandano anche la mobilitazione di conoscenze e competenze plurali, capaci di osservare il territorio lombardo come sistema integrato di differenze e di superare le logiche settoriali che spesso hanno guidato le politiche pubbliche.
    In questo quadro la prima osservazione riguarda il pieno riconoscimento della Lombardia come “territorio al plurale”. Le immagini più tradizionali del territorio lombardo sono state in passato strutturate intorno ad alcuni principi prevalenti: l’articolazione territoriale dei quadri ambientali (che è stata codificata e condivisa nel Piano paesistico regionale); le trame insediative, con particolare riferimento alla grande agglomerazione metropolitana milanese e alle sue relazioni con altri sistemi insediativi; l’armatura infrastrutturale come principio ordinatore dell’organizzazione spaziale a scala regionale.
    Questi tre assi interpretativi, utilizzati in modo diffuso anche nelle esperienze di pianificazione a scala provinciale e centrati rispettivamente sui contesti ambientali, sugli assetti insediativi e sull’armatura infrastrutturale convergono nel riconoscere nel territorio lombardo un complesso “sistema di differenze”. Tale sistema, a sua volta, è stato ricondotto a famiglie di immagini che, di volta in volta, hanno letto il territorio lombardo

• come una sequenza orizzontale di contesti ambientali tipici (montagna, collina e aree lacustri, pianura asciutta e pianura irrigua) articolata a partire da una rete di tracciati che presenta un rilevante valore paesistico. E’ questa l’immagine veicolata dal Piano paesistico lombardo, che utilizza esplicitamente la nozione di “fasce”, distinguendo tra fascia alpina, prealpina, collinare, dell’alta e della bassa pianura, dell’Oltrepò;
• come una sequenza verticale di sistemi ambientali e insediativi (per esempio in relazione alla morfologia degli assi fluviali). Si tratta di una immagine costruita a ridosso dell’interpretazione storica e geografica che connette i processi di urbanizzazione alla struttura dei sistemi ambientali vallivi e che assume come centrale la strutturazione per assi nord-sud;
• come una rete organizzata intorno a un polo metropolitano in espansione e ad altre polarità minori. Questa lettura, che nel corso del tempo ha assunto declinazioni diverse, ma si è prevalentemente concentrata sul ruolo della regione milanese come polarità di primo ordine rispetto al sistema urbano regionale.

Nel corso degli anni Novanta sono emerse anche letture multidimensionali e stratificate del territorio lombardo, che hanno cercato di evidenziare le relazioni diversificate e mutevoli tra nucleo centrale e territorio periferico o marginali e di identificare una varietà limitata di tipi sociali-territoriali che delineano una immagine composta e articolata delle relazioni tra quadri ambientali, assetti insediativi e composizione sociale e territoriale.
    Queste letture, elaborate in particolare dal Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano¹, individuano un numero limitato di “tipi sociali-territoriali”, elaborati sulla base di una lettura multidimensionale di elementi insediativi, sociali, economici, che propongono una rappresentazione di sintesi della struttura e della forma del territorio lombardo.
    Questa rappresentazione distingue situazioni statiche e dinamiche: nodi urbani più o meno maturi, ambienti pedemontani a industrializzazione e urbanizzazione diffusa, forme di campagna urbanizzata o aree rurali marginali in stasi o in declino, aree montane, collinari o lacustri a prevalente economia turistica.
    Anche nel Documento programmatico del Piano territoriale regionale (PTR), approvato con deliberazione n. 7/13181 del 30 maggio 2003, si sottolinea l’elevata complessità del territorio lombardo nel quale coesistono, in modo spesso frammisto, una molteplicità di modelli insediativi. sistemi ad urbanizzazione diffusa ed elevata densità; sistemi che presentano un elevato grado di urbanizzazione ma minore densità edilizia; sistemi a bassa densità insediativa della pianura; zone rurali investite da processi di degrado e abbandono².
    Ciascuno di questi modelli insediativi è investito da processi rilevanti e fenomeni critici: periferizzazione delle città escluse dal sistema delle relazioni globali; perdita di identità dei territori; problemi dell’ambiente metropolitano; difficoltà a mantenere uno standard di offerta di servizi alla popolazione; difficoltà a raggiungere la massa critica di servizi necessaria alla produzione e alle attività economiche. Nel loro complesso questi nodi evidenziano l’emergenza di relazioni inedite tra organizzazione produttiva, dinamiche sociali e forme di articolazione territoriale.
    Nel corso degli ultimi anni sono state proposte anche immagini diverse per leggere e interpretare il territorio lombardo, che alludono alla compresenza di due “tipi di città” e di due tipi di organizzazione socio-insediativa nella parte più densa della vasta regione urbana nord-occidentale della Lombardia: una città compatta metropolitana (Milano e i comuni di prima cintura) e una città estesa pedemontana che si estende a nord dell’autostrada Torino-Venezia e a sud dei tradizionali centri pedemontani (Varese, Como, Lecco) e che conosce anche dilatazioni verso Bergamo e Novara³. Questa seconda città, a sua volta, può essere forse considerata un segmento della più ampia “città infinita” che connette la fascia settentrionale pedemontana della Lombardia a quelle del Piemonte e del Veneto⁴.
    Nel complesso queste immagini confermano il fatto che la Lombardia rimane un territorio “al plurale” che deve essere osservato in relazione a scale e problemi diversi:

• quello delle grandi dinamiche europee e globali, rispetto alle quali la Lombardia è collocata nel più complessivo scenario dell’Europa delle regioni e nei processi descritti dallo Schema di sviluppo dello spazio europeo ed è impegnata in azioni e politiche di cooperazione trans-regionale (si pensi alle iniziative comunitarie come Interreg e Urban o a una azione come i Quattro motori per l’Europa) al fine di accrescere la competitività della regione nello scenario globale;
• quello delle dinamiche infrastrutturali, ma anche insediative, della macroregione padana, interessata oggi da un insieme di grandi scelte relative all’armatura viaria e ferroviaria e alla riorganizzazione del sistema aeroportuale e da processi inediti di riorganizzazione lungo l’asse est-ovest di rilevanti fenomeni insediativi (si pensi alla rilevanza di un progetto come TorinoMilano2010, rilanciato recentemente sulla scena pubblica);
• quello dell’articolazione interna del territorio regionale, con particolare attenzione ai nuovi territori della produzione (non solo manifatturiera, ma anche commerciale, turistica e in generale dei servizi alla persona e alle imprese) e alle forme di auto-organizzazione emergenti alla scala sovracomunale e sub-provinciale che per molti aspetti sembrano rispondere alla domanda emergente di concertazione territoriale per lo sviluppo.

A ciascuno di questi livelli è possibile affermare che questa la pluralità caratterizzante il territorio lombardo non è più leggibile esclusivamente attraverso le concettualizzazioni tradizionali (centro metropolitano/periferia, aree integrati nei circuiti globali/aree marginali; montagna/collina/pianura; città/campagna). Naturalmente, queste distinzioni hanno ancora un peso rilevante nella lettura di molti fenomeni, ma appaiono insufficienti in relazione ad un insieme di dinamiche evolutive che ci consegnano nuove forme di relazione tra territorio, insediamenti, paesaggi, infrastrutture.

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¹ Il riferimento è agli studi prodotti nell’ambito del progetto Itaten e alle analisi realizzate dal Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano per l’IReR. Si vedano in particolare P.C. Palermo (a cura di), Analisi dell’assetto e delle trasformazioni territoriali della Lombardia, Milano, febbraio 1999 e P.C. Palermo ed altri, Ambienti e progetti in Lombardia, CD rom allegato a P.C. Palermo, Prove di innovazione, Franco Angeli, Milano 2002. Da questo CD romsono tratte le immagini che illustrano il testo.
² Piano territoriale regionale, Documento programmatico, Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n.26, Edizione speciale del 25 giugno 2003, p. 79.
³ Il tema delle due città è ripreso dal contributo di A. Lanzani, “Un’insolita rappresentazione per la governance della regione urbana lombardo-milanese”, in Territorio, n. 29/30, 2004.
⁴ Si pensi alla recente mostra dedicata alla Città Infinita realizzata presso la Triennale di Milano e curata da A. Bonomi e A. Abruzzese, il cui catalogo è stato pubblicato nel 2004 da Bruno Mondadori.

Tra le dinamiche più rilevanti è necessario citare almeno le seguenti, che a diverso titolo stanno mutando le geografie dello sviluppo anche in relazione ai processi di globalizzazione e riorganizzazione degli assetti produttivi:

• è in atto una trasformazione radicale dei sistemi di piccola impresa e dei distretti industriali nella fascia pedemontana e in pianura, trasformazione che in parte è stata messa a fuoco a livello regionale con la costituzione dei metadistretti⁵. Le forme territoriali tradizionali dei distretti sono sottoposte a tensioni inedite (anche in relazione alla forte competizione internazionale e ai processi di delocalizzazione delle produzioni a minore valore aggiunto), mentre nuove forme di clusterizzazione e di organizzazione delle filiere produttive ristrutturano le relazioni tra organizzazione della produzione manifatturiera e assetti insediativi;
• i processi di mutazione in atto nelle economie urbane (spesso in relazione ai meccanismi di cooperazione/competizione a scala globale e alla nuova articolazione dell’offerta di servizi ad alto valore aggiunto) e le dinamiche sociali innovative (mutamento della struttura delle famiglie, aumento del numero degli stranieri, crescita delle popolazioni urbane non stanziali e così via) che caratterizzano in particolare le grandi e medie città consegnano nuove criticità sia nella regione urbana milanese, sia nei centri di medie dimensioni (congestione metropolitana, diffusione insediativa, caduta della capacità di offerta dei servizi essenziali), pur in presenza di segnali che sembrerebbero alludere all’avvio di, seppur parziali, fenomeni di riurbanizzazione;
• i processi di ridefinizione della geografia territoriale del comparto commerciale, e in particolare del segmento della grande distribuzione, che hanno generato effetti significativi sia sotto il profilo insediativo (nuove polarità nei contesti urbani ed extraurbani, riorganizzazione morfologica delle strade grandi strade commerciali) che dal punto di vista dell’armatura infrastrutturale;
• i fenomeni di riorganizzazione a scala globale ed europea delle regole e delle politiche connesse alla produzione agricola comportano un mutamento profondo dell’assetto produttivo e delle forme di organizzazione territoriale del settore primario, anche in relazione a processi di dismissione potenzialmente molto pericolosi;
• le aree marginali (montane e non solo: si pensi alle aree Ob.2⁶) sono soggette a fenomeni molto differenziati (di declino, stagnazione o sviluppo) anche in relazione alle dinamiche turistiche e alla capacità di attivare processi virtuosi di sviluppo territoriale endogeno.

Nel loro complesso questi fenomeni, ed altri sui quali non è possibile soffermarsi in questa sede mostrano come alcune delle modalità tradizionali di strutturazione delle relazioni tra assetti produttivi e territoriali stiano mutando, e con essi le geografie dello sviluppo del territorio lombardo.
    Questa nuova geografia delle varietà locali sembra dunque caratterizzarsi più che per le tradizionali dicotomie territoriali (centro metropolitano/aree marginali; città/campagna) per la compresenza di territori

• “lenti” e “veloci”, in ragione sia alle forme originali dello sviluppo territoriale che alle modalità di connessione con l’armatura infrastrutturale e con le sue criticità;
• statici e dinamici, in relazione ai processi di riorganizzazione delle relazioni tra territorio, forme del produrre e pratiche dell’abitare e al riassetto delle gerarchie territoriali in specifiche filiere produttive;
• aperti e chiusi, in relazione ai processi di natura sovralocale (in particolare, ma non esclusivamente, infrastrutturali) che li investono e che sono irriducibili alle tradizionali considerazioni sull’internazionalizzazione dei sistemi produttivi locali di piccola e media impresa.

Per queste ragioni alcuni aspetti delle tradizionali scale di analisi del territorio regionale appaiono inadeguate:

• la regione è un mosaico di situazioni locali, a sua volta collocato in un più ampio scenario padano e in relazione con le dinamiche territoriali europee descritte nello Schema di sviluppo dello spazio europeo;
• le province, che pure hanno giocato un ruolo importante nel processi di ridefinizione del “sistema di pianificazione” (anche con la sperimentazione dei Piani territoriali di coordinamento) non “tengono” come unità d’analisi subregionale in quanto sono soggette a fenomeni di “scavalco” significativi (si pensi alla città pedemontana che va da Bergamo a Varese passando per Lecco e Como o ai processi in atto nella vasta città dell’Olona che va da Legnano a Gallarate lungo l’asse storico del Sempione);
• le modalità note di strutturazione dei sub sistemi locali sono in via di ridefinizione (sia nei grandi contesti urbani come Brescia e metropolitani come Milano, sia nelle aree distrettuali, sia nei corridoi infrastrutturali e nelle valli alpine…). Più interessanti sembrano le forme di descrizione che sottolineano la presenza di mutevoli “ecologie”, che disegnano spesso confini mobili in relazione ai temi affrontati e che richiedono di essere affrontate assumendo in forma radicale i principi della sussidiarietà orizzontale e verticale.

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⁵ Il tema dei metadistretti e discusso ampiamente in Piano territoriale regionale, Documento programmatico.
⁶ Il tema delle aree marginali e di crisi ha evidenti connessioni con quello dell’azione svolta dalla Regione nelle aree Ob.2 per il periodo di programmazione comunitaria 2000-2006. In particolare, i Progetti integrati di sviluppo locale (PISL) promossi nell’ambito dell’Ob.2 offrono uno spaccato estremamente interessante delle differenze esistenti tra i territori “marginali” lombardi.

Nel loro insieme questi processi evolutivi, a cui si è fatto cenno rapidamente e allusivamente nel paragrafo precedente, domandano una capacità di governo che contempera nuove esigenze di “infrastrutturazione per lo sviluppo”, capaci di rispondere alle domande poste dalla transizione in atto del modello produttivo regionale, con le esigenze emergenti di cura e tutela.
    Queste ultime riguardano un insieme di risorse scarse (paesistiche, naturali, ambientali, energetiche: si vedano anche le considerazioni svolte in altre sezioni di questo rapporto, dedicati rispettivamente alle risorse energetiche, all’acqua e alla domanda di qualità ambientale) e mettono in gioco ragioni essenziali di sicurezza e tutela (salvaguardia idrogeologica e difesa del territorio, prevenzione del rischio, tutela delle aree montane e fluviali,…). Su questo fronte la Regione si è già mossa nel corso delle ultime legislature attraverso l’approvazione del Piano paesistico regionale e l’attivazione del sistema delle aree protette regionali, ma anche attraverso azioni innovative per il territorio lombardo quali: le politiche per la montagna lombarda; la legislazione relativa alla tutela e valorizzazione dei beni ambientali e paesistici e alla difesa del suolo; il Master plan per i Navigli; i Contratti di fiume; le politiche integrate per lo sviluppo energetico sostenibile del territorio e per la gestione delle risorse idriche.
    Nel loro complesso queste politiche e queste azioni innovative sembrano muovere dal riconoscimento che competitività, tutela e cura non rappresentano necessariamente esigenze conflittuali, anche se alcuni temi (per esempio: il controllo insediativo in aree protette e di particolare pregio paesistico e ambientale); necessitano di una forte regolazione, anche legislativa, a scala regionale. Le stesse dinamiche a cui si è fatto riferimento nella sezione precedente mostrano come la cura del territorio possa esplicitamente rappresentare un importante asset competitivo in relazione ai fenomeni del turismo ma anche della produzione post-fordista e technology intensive, sia nei contesti urbani che nelle aree a più bassa densità.
    In questo contesto un particolare rilievo assumono i fenomeni di trasformazione dei paesaggi della produzione, che hanno caratterizzato l’evoluzione recente del contesto lombardo. Proprio su questo terreno appare particolarmente utile l’assunzione di una logica che assume criteri di qualità paesistica e ambientale e di cura e tutela delle risorse naturali come criterio progettuale per nuovi insediamenti produttivi.
    Le esigenze della competitività possono essere contemperate con quelle della cura anche alla scala della progettazione dei grandi interventi insediativi e infrastrutturali, assumendo la grandi infrastrutture in corso di progettazione ed esecuzione in Lombardia come una occasione di progettazione integrata territoriale. Nel corso di questi anni è emerso con nettezza come i problemi dell’accessibilità e della mobilità si risolvono anche attraverso una più articolata politica delle reti minori (stradali e su ferro), che richiedono logiche di progettazione e attuazione coerenti con le esigenze di sostenibilità locale.