5 - governance del territorio

La Regione Lombardia ha focalizzato la propria attività di governo delle trasformazioni territoriali attorno ad alcune idee-forza: innanzitutto sul riconoscimento dell’autonomia della Regione come ente responsabile del proprio sviluppo e assumendo, per l’ambito territoriale, un unico obiettivo, quello di uno sviluppo sostenibile nel tempo. Autonomia e responsabilità sono le parole-chiave del Piano regionale di sviluppo (PRS) della VI legislatura che orientano le strategie di azione dei diversi progetti d’intervento.
    L’attenzione della legislatura successiva si focalizza sul confronto con le politiche territoriali sempre più influenzate da fenomeni sociali ed economici di scala europea, sulla rivalutazione della pianificazione alle diverse scale con i rispettivi strumenti di monitoraggio e di valutazione, infine sulla pratica della programmazione negoziata attraverso tavoli di concertazione decentrati finalizzati a promuovere la partecipazione dei diversi soggetti pubblici e privati a livello locale.
    Pertanto si può affermare che:

• la VI legislatura ha visto una radicale riforma delle modalità di azione dell’ente Regione aprendo la strada a una programmazione strategica per progetti e per obiettivi;
• lo scenario della VII legislazione è caratterizzato dall’obiettivo della generalizzazione della programmazione negoziata come modello ordinario degli interventi per lo sviluppo locale e dall’avvio dell’adeguamento degli strumenti di governo del territorio.

    I criteri regolatori dei rapporti tra la regione e gli enti locali, anche sulla base di quanto stabilito dalla legge 59/1997, sono riassunti nei principi di sussidiarietà, efficienza e responsabilità. E nella prospettiva di un sempre più stretto raccordo con lo Stato da una parte e con gli enti locali dall’altra, dovranno essere potenziati gli strumenti della programmazione negoziata nella convinzione che il metodo di co-decisione faciliti il raggiungimento degli obiettivi, consentendo di identificare gli interventi di pubblico interesse sui quali far convergere le risorse di soggetti pubblici e privati.
    Sotto questo profilo la Regione si propone come obiettivi l’esercizio di funzioni di programmazione, lo sviluppo dei poteri di indirizzo e di coordinamento in ordine alle competenze conferite agli enti locali e l’esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti. Nell’ottica della distribuzione delle competenze tra la Regione e gli enti locali, diventano importanti anche gli istituti e gli strumenti di raccordo, il monitoraggio degli investimenti e dei progetti, le forme di controllo esercitabili da parte della stessa Regione. Più precisamente diventano importanti il coinvolgimento efficace della Conferenza regionale delle autonomie locali istituita in attuazione del d.lgs. 112/1998 dalla legge 1/2000, l’affermazione delle Intese programmatiche e dei relativi strumenti attuativi (AdPQ) come strumenti ordinari nei rapporti tra enti e soggetti e in tutti gli ambiti di investimento di risorse, l’attivazione del Sistema Informativo dedicato (SIPeC) per monitorare l’avanzamento del Programma regionale.
    Nelle ipotesi del PRS la programmazione negoziata rappresenta quindi lo strumento capace di concentrare su obiettivi condivisi risorse pubbliche, private e comunitarie nell’ottica dello sviluppo degli strumenti di cooperazione pubblica e privata. In questo senso la VII Legislatura è improntata ad una accentuata territorializzazione del modello di sviluppo che attraverso il metodo della concertazione e del confronto su più tavoli di partenariato intende basarsi sulla valorizzazione delle risorse locali. La costruzione sociale delle scelte di investimento attraversa tuttavia fasi alterne: anche se i termini federalismo e decentramento si incontrano spesso nei progetti di iniziativa regionale la preoccupazione che prevale è quella di raggiungere da parte dei diversi assessorati singoli obiettivi funzionali. Per quanto riguarda la Regione l’esplicitazione di un’idea e di un programma complessivo si ritrova in parte nella recente proposta del Piano territoriale regionale (PTR) dove per la prima volta compare il termine governance; nel frattempo, nei rapporti con i diversi soggetti e livelli di governo la posizione della Regione oscilla tra scelte coerenti e posizioni neocentriste.

La riorganizzazione delle competenze e degli strumenti di pianificazione generale e attuativa è avviata con un certo ritardo rispetto alle altre regioni. Una delle difficoltà incontrate dalla Regione è stata certamente il recepimento delle legge 142/1990 sul riordino delle autonomie locali, avvenuto ben dieci anni dopo con la legge regionale 1/2000 e, poi, accompagnato da tendenze controverse rispetto al processo di delega di competenze ai comuni e soprattutto alle province. Esemplare da questo punto di vista è l’orientamento assunto dal documento “Linee generali di assetto del territorio lombardo¹” che propone una sorta di rapporto privilegiato Regione-comuni senza chiarire il ruolo di indirizzo nei confronti degli stessi comuni da parte delle province e configurando, di conseguenza, situazioni duali e contraddittorie. Nel frattempo è maturata l’esperienza di molti Piani territoriali di coordinamento provinciale, per i quali il Testo Unico della legislazione urbanistica  attualmente in discussione, dovrà trovare un maggiore equilibrio, esplicitando la funzione di coordinamento della stessa provincia tra le strategie regionali e le opzioni a livello locale. Il ruolo della provincia è un tema di particolare rilevanza soprattutto in quei casi dove prevalgono i comuni di piccole e piccolissime dimensioni e lo stesso capoluogo di provincia ha una dimensione contenuta. È poi un tema con cui la Regione si dovrà confrontare quando non potrà più rinviare quello della costituzione dell’area metropolitana. Inoltre, la stessa esperienza dei piani provinciali non sembra aver inciso più di tanto nemmeno nella costruzione della proposta di Piano territoriale regionale, la cui principale preoccupazione è quella di tentare un raccordo, peraltro più che necessario, tra le molte iniziative della Regione. Rimanendo sul versante della programmazione di area vasta, la Regione ha moltiplicato, nell’ambito dello Schema di sviluppo dello spazio europeo e delle iniziative comunitarie Interreg e Urban, proprie attività di raccordo con regioni di altri stati non solo europei; tuttavia tali iniziative esauriscono spesso la loro spinta innovativa in documenti che assumendo la veste di rapporto di ricerca hanno scarsa incidenza operativa.
    Per quanto riguarda le modifiche e le integrazioni della legislazione urbanistica, si assiste all’anticipazione, rispetto alla proposta del Testo Unico attualmente in discussione, di una produzione frammentata, orientata da un lato alla semplificazione normativa, dall’altro a una maggiore flessibilità delle scelte.
    Sul primo versante possiamo collocare le norme che agevolano l’adeguamento del piano urbanistico delegando ai comuni più dirette responsabilità nei confronti di varianti di dimensione contenuta (cfr. legge regionale 23/1997) e delle autorizzazioni paesistiche (cfr. legge regionale 18/1997). Poi vi sono le leggi che, pur riprendendo esperienze già anticipate negli anni ‘80², innovano il formato del Piano regolatore generale introducendo:

• il Documento di inquadramento con obiettivi programmatici di indirizzo cui riferire le molte tipologie dei programmi integrati di intervento³ tra operatori pubblici e privati;
• il Piano dei servizi, tenuto a rispondere a una domanda sociale che, fatti salvi i requisiti quantitativi minimi, si deve misurare in termini di prestazioni di qualità rispetto alle caratteristiche specifiche di ogni comune.

La legge regionale 1/2001 che istituisce il Piano dei servizi è particolarmente innovativa perché obbliga il Comune a garantire servizi connessi alla domanda reale e pertanto infrastrutture fisiche e prestazioni anche sdoganate dalla dimensione fondiaria e in convenzione con proprietari e gestori privati.
    Nel frattempo matura il Testo unico della legislazione urbanistica che istituzionalizza i tre livelli di piano regionale, provinciale e comunale, sottolineando per i primi due il ruolo strategico e di indirizzo e identificando tre strumenti integrati per il governo del livello comunale: il Piano del governo del territorio (PGT) si articolerà infatti in un documento di strategie e indirizzi, nel Piano dei servizi e nel Piano delle regole del tessuto urbano consolidato. L’insieme degli strumenti dei tre livelli di governo deve costituire il riferimento per i programmi integrati d’intervento e deve confrontarsi ai diversi livelli con le procedure di valutazione rispetto ad un sistema aperto di conoscenza. Nel testo, viceversa, non c’è traccia del livello di governo metropolitano né viene chiarito il rapporto tra i diversi livelli istituzionali con quello degli Enti Parco, a parte l’unico riferimento alla prevalenza delle decisioni infrastrutturali di interesse regionale sul piano territoriale dello stesso parco.
    Il modello di governo sotteso all’articolato di legge si basa su un cambiamento del paradigma interpretativo del progetto di piano: dal controllo gerarchico, che privilegia una struttura normativa omnicomprensiva, si passa all’applicazione della sussidiarietà e della cooperazione interistituzionale, che privilegia il confronto tra diverse opzioni di sviluppo valutate e misurate rispetto alla conoscenza del territorio e al monitoraggio, nel tempo, delle azioni di progetto.
    Ogni ente è tenuto ad assumere un suo progetto sulla base delle proprie opportunità di sviluppo, rispetto da un lato a un sistema di relazioni transcalari di lungo periodo e di area vasta, dall’altro alle potenzialità e ai limiti dei caratteri territoriali di prossimità e alla scala di dettaglio.
    La stessa Regione con il PTR diventa un soggetto di governance, nel senso che offre una propria visione di prospettiva rispetto alla quale essa deve assumere ruoli di mediazione tra strategie globali e locali. Quello regionale è il livello che deve ricomporre le visioni strategiche con i più concreti riferimenti spaziali e fisici e tra i diversi e più conflittuali interessi locali.

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¹ Cfr. Deliberazione Giunta Regionale 7 aprile 2000 n. 6/49509, Approvazione delle linee generali …, ai sensi dell’art. 3, comma 39 della legge regionale 5 gennaio 2000 n. 1
² Negli anni Ottanta, in occasione di un primo tentativo di stesura di un Piano territoriale regionale, la Regione aveva introdotto i Piani territoriali d’Area per zone di particolare complessità a carattere sovracomunale; negli stessi anni la legge Verga attiva per le aree urbane la prima esperienza dei Piani integrati d’intervento.
³ Con programmi integrati d’intervento ci si riferisce a tutte le iniziative di programmazione complessa attivate anche a livello nazionale e che prevedono, tutte, la partecipazione di investimenti pubblici e privati pur assumendo denominazioni diverse, come i Programmi di riqualificazione urbana e i Programmi di riqualificazione urbana e per lo sviluppo sostenibile del territorio.

Sotto il profilo amministrativo l’attuale sistema di pianificazione rientra in un quadro che richiede il rispetto di alcuni atti d’obbligo, soprattutto per quanto riguarda l’utilizzo e la disponibilità delle risorse che più possono sostenere la cooperazione interistituzionale.
    Lo strumento di riferimento principale è il Programma regionale di sviluppo (PRS) che rappresenta lo strumento di gestione delle scelte, che a loro volta devono misurarsi con i domini territoriali dei diversi temi, problemi, fenomeni le cui rispettive aree di influenza hanno geometrie variabili e non sempre coincidenti con i confini amministrativi.
    Come già accennato l’azione regionale ha assunto come denominatore comune la concertazione nel processo di costruzione delle scelte e nelle fasi attuative, chiamando i soggetti pubblici e privati a partecipare alla promozione dei progetti e alla realizzazione degli interventi attraverso gli strumenti classici della programmazione negoziata.
    Sotto questo profilo possiamo individuare una prima fase di introduzione di questi strumenti, coincisa con l’applicazione della concertazione sia in situazioni e per progetti particolari che in aree con specifici problemi di marginaliltà: da un lato è la negoziazione maturata sui temi urbani delle aree dismesse o da riqualificare e sui temi delle grandi opere infrastrutturali, dall’altro è la negoziazione cresciuta in ambienti protetti, come le aree in Obiettivo 2, e in ambiti che possono godere ancora di sostegni transitori nonostante non abbiamo più tutti i requisiti delle aree in Obiettivo 2.
    Oggi questa prima fase può dirsi conclusa con la promulgazione della legge 2/2003 che si pone l’obiettivo di generalizzare la programmazione negoziata e di aprire la concertazione territoriale degli stessi strumenti di bilancio, a partire da quelli del livello locale. Il traguardo è arduo e ancora lontano: non a caso i Programmi integrati di sviluppo locale (PISL) avviati con riferimento alla legge 2/2003 sono poco più di 30, di cui 9 interessano comuni di aree Obiettivo 2 e 4, aree a sostegno transitorio, localizzati prevalentemente in aree montane e pedemontane; non a caso la legge non ha ancora ottenuto uno specifico finanziamento regionale.
    Il processo potrà considerarsi maturo quando il coinvolgimento dei comuni e l’apertura dei tavoli della negoziazione avverrà secondo una traiettoria che nasce da istanze locali e su progetti territoriali di aree anche a forte tensione insediativa; in questo senso i singoli comuni potranno appartenere anche a più iniziative di investimento e a più progetti di sviluppo.
    La maturazione di un modello regionale di programmazione negoziata per lo sviluppo locale rappresenta quindi un punto nodale di applicazione del principio di sussidiarietà e deve poter contare sul consolidamento di un processo di sviluppo di competenze progettuali e programmatorie.
    Conseguentemente, per lo sviluppo a livello locale del partenariato istituzionale e sociale è determinante la possibilità di strutturare il bilancio e gli strumenti finanziari della Regione secondo postazioni territorializzate, collegando la progettazione locale alle procedure e ai tempi del DPEF regionale e, soprattutto, a finanziamenti regionali dedicati al sostegno dei tavoli di partenariato.
    Una volta risolti questi aspetti potremmo dire che ci sono le condizioni effettive per prendere in considerazione gli istituti locali ai fini di un uso esteso della programmazione negoziata e non solo per interventi straordinari.
    In questo senso la Regione ha ritenuto necessario che il metodo della consultazione dovesse essere intensificato attraverso la moltiplicazione dei tavoli di confronto sia dal punto di vista tematico che dal punto di vista territoriale, in modo da far confluire contributi e istanze provenienti dalla società lombarda in un rapporto sinergico e collaborativo. Le maggiori novità sono riferite non tanto al dispositivo riguardante l’Intesa Istituzionale di programma e gli Accordi di programma (AdP) che la attivano, quanto agli istituti di programmazione sub-regionale (ex-patti territoriali e contratti d’area) che hanno permesso di sviluppare una maggiore territorializzazione attraverso l’articolazione decentrata dei tavoli di partenariato al fine di realizzare una forma stabile di raccordo tra il livello istituzionale del governo regionale e locale e il livello delle rappresentanze economiche del lavoro e sociali.
    Questo è il ruolo assegnato alle strutture periferiche dei Servizi tecnici amministrativi provinciali (STAP oggi STER), che avrebbero dovuto diventare i nodi per la verifica preventiva della programmazione regionale e per le attività di monitoraggio delle azioni regionali. Nei fatti hanno un prevalente ruolo di presidio politico senza che la Regione abbia assegnato loro deleghe effettive; la conseguenza è che costituiscono un riferimento istituzionale non integrato con il livello amministrativo provinciale, rispetto al quale si determinano posizioni spesso parallele e conflittuali. Viceversa, sembra essere maggiore l’integrazione delle risorse e dei diversi strumenti di programmazione regionale con le iniziative e i fondi derivanti dalla partecipazione alle iniziative comunitarie.

Il processo di regionalizzazione è l’occasione per ricondurre le politiche per il territorio a un sistema di azioni generali e flessibili, emancipate da connotazioni emergenziali e da limitazioni territoriali amministrative e semplificate contestualmente nei meccanismi di attribuzione e di gestione delle risorse. In altri termini potremmo dire che il modello di programmazione negoziata deve poter rientrare nel sistema delle relazioni tra gli enti come un fattore di ordinarietà e attivare progetti e investimenti multi-attori pubblici e privati.
    Ogni ente può candidarsi ad attivare le azioni di programmazione negoziata attraverso il confronto tra i rispettivi progetti. Il riferimento rispetto cui misurare e valutare le condizioni di stato e i cambiamenti di progetto è sempre il territorio, gli interessi che lo animano e i soggetti lo rappresentano. Un buon piano, eutopiano come lo chiama Mumford, può maturare e formarsi in qualsiasi luogo e da lì avviare la catalizzazione di interessi in direzioni anche più vaste.
    L’attivazione di questo modello di politiche richiede sempre una cornice di riferimento per quanto riguarda le strategie e gli indirizzi di lungo periodo su cui attivare schemi di comportamento e regole socialmente condivise, più adeguate ai caratteri specifici dei diversi territori; tale modello richiede la partecipazione di più soggetti, la cura dei luoghi dal punto di vista della salute e della sicurezza, una rete di infrastrutture in grado di integrare le comunità attraverso una rinnovata struttura di servizi e di spazi pubblici e di uso pubblico.
    Le politiche per il territorio devono orientarsi verso la promozione di una rete di comunità inserite in un sistema di relazioni. Questo obiettivo richiede che nella costruzione dei progetti si passi da una dimensione sovracomunale amministrativa a una dimensione sovracomunale di progetto. Le scelte politiche devono essere strettamente integrate ma fondarsi su modelli di gestione molto più differenziati di quanto oggi non sia possibile. Il comune è certamente il motore primo di questo modello ma non può porsi in termini di esclusività, né lo possono altri soggetti di altri livelli di governo.
    Le politiche di governance richiedono pertanto una programmazione sorretta da relazioni di continuità e di ordinarietà tra enti, tra comunità e tra soggetti.
Le politiche territoriali fondate sulla governance richiedono lo sviluppo di una più radicata cultura di progetto, di una struttura consolidata di istituti di partenariato, di una strumentazione di orientamento e di monitoraggio che si fondi su un’economia della conoscenza della materialità dei luoghi diffusa e riutilizzabile.
Sotto questo profilo le amministrazioni devono essere rafforzate dal punto di vista delle professionalità tecniche, per garantire una gestione degli strumenti di controllo e dei poteri sostitutivi secondo un comportamento più responsabile improntato alla imparzialità amministrativa nei confronti di tutti i cittadini.
    Le incongruenze nelle iniziative e nelle esperienze regionali sono riconducibili a due ordini di difficoltà. La programmazione per obiettivi e per progetti è troppo spesso soprassegnata da interessi dicasteriali e da un eccesso di preoccupazione rispetto al raggiungimento dei risultati che, anche se positivi, rimangono settoriali. Ne deriva un eccesso di funzionalità che tende a derubricare la stessa potenzialità e rotondità di molti progetti.
    A questo si aggiunge la difficoltà di catalizzare pacchetti di investimento privati nelle iniziative dei programmi integrati di intervento. I motivi sono riconducibili da un lato ai tempi decisionali tuttora troppo lunghi, ma soprattutto incerti e contraddittori spesso per il solo cambio delle amministrazioni, dall’altro a proposte sovradimensionate e omologhe in quanto presuppongono che in ogni luogo ci sia posto per tutto.

L’azione concertata a livello territoriale incontra molti ostacoli, dall’organizzazione dicasteriale dei diversi livelli di governo alla sovrapposizione dei ruoli politico e tecnico, alla difficoltà, una volta assunte le scelte strategiche, di gestire i progetti e di attivare le opere con accordi sul piano amministrativo e tecnico, senza continue interferenze e mediazioni politiche. Questa osservazione rinvia all’esigenza di un profondo cambiamento culturale e istituzionale che può essere agevolato affrontando con più decisione alcuni temi che possono diventare impegni per una prossima legislatura.
    A livello territoriale i problemi principali riguardano da un lato la necessità di costruire uno scenario di sviluppo condiviso dal sistema dei comuni capoluogo e dalla più articolata armatura insediativa della Regione, dall’altro l’esigenza di integrare questo scenario con la rete ecologica e con la differenziazione geomorfologica del territorio lombardo. Sono problemi che pongono rilevanti difficoltà sia nella individuazione di ruoli complementari tra le reti delle comunità, che nella scelta dei corridoi infrastrutturali e delle priorità di investimento sul versante dell’innovazione e dei servizi strategici. Inoltre sono problemi aggravati, per quanto possa sembrare strano, dalla proliferazione dei tipi e dei contenuti degli strumenti di piano, ognuno dei quali funziona con una logica propria separata dagli altri.
    Sul versante ambientale il sistema dei parchi regionali e di iniziativa locale pone la Lombardia tra i primi posti di una ipotetica graduatoria nazionale tra le regioni; lo stesso si può affermare anche per le più recenti politiche dell’assessorato dell’agricoltura sul versante del sistema del territorio rurale con le iniziative delle “foreste di pianura” e della ricostituzione della continuità della rete ecologica minore. Rimangono viceversa aperti i problemi di una effettiva integrazione negli strumenti di governo del territorio del tema della rete ecologica e di quello dei rischi naturali e tecnologici. Da questo punto di vista l’attività della Regione ha prodotto molte elaborazioni di tipo tassonomico, ma soprattutto sul versante ecologico mancano esperienze progettuali consolidate: l’ottica privilegiata è ancora quella del vincolo. Per quanto riguarda i rischi l’attività che ha avuto maggior sviluppo, soprattutto nel corso della VII Legislatura, è quella relativa agli interventi in fase di emergenza, quelli propri della protezione civile. Non si può dire altrettanto per quanto riguarda le fasi della prevenzione e della ricostruzione, dove la protezione civile non ha competenze e l’integrazione deve essere capita e sviluppata ancora una volta nell’ambito degli strumenti di governo del territorio e di quelli di progetto. La Regione ha sostenuto una ricerca Interreg IIIB condotta a livello scientifico dal Politecnico con altri partner europei, che ha messo a punto una metodologia tecnica e un sistema di procedure per la messa in sicurezza dei singoli comuni nei confronti dei diversi rischi territoriali. Queste indicazioni, come quelle che a suo tempo hanno portato all’istituzione della legge 41/1997 relativa all’integrazione negli strumenti di piano della relazione geologica, devono poter trovare una loro ampia applicazione nell’ambito della pianificazione e della progettazione territoriale.
    La questione territoriale e la questione ambientale si troveranno a dover affrontare a breve l’entrata in vigore del Codice Urbani, che riconosce ai Piani paesaggistici un ruolo preordinante sulle scelte di trasformazione territoriali e urbane. Sotto questo profilo, nonostante la forte accentuazione che il Codice fa sulla tutela di singoli beni, il paesaggio assume la chiave interpretativa dell’insieme dei sistemi urbani e territoriali e dei sistemi ambientali. Si tratta di un passaggio particolarmente complesso per la valenza culturale multisegnica del concetto di paesaggio che ripropone l’urgenza della concertazione a tutti i livelli decisionali, ma con un forte sostegno di un sistema conoscitivo in cui la tracciabilità del dato sia garantita e la visibilità dei diversi contributi disciplinari sia altrettanto esplicita.
    D’altro canto il tema del sistema conoscitivo come quello del monitoraggio, è più che mai attuale anche se la Regione intenderà far propria la direttiva sulla VAS dei piani e dei progetti e, riprendendo quanto già detto nel precedente paragrafo, intenderà proseguire nell’impegno nei confronti dello sviluppo delle procedure di governance territoriale.