Maria Cristina Treu
Capitolo 5 - Governance e politiche per il territorio: le modifiche istituzionali e legislative della VI e VII legislatura
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/I/treu
Il contributo esamina i caratteri dell’azione regionale di politica territoriale ripercorrendone le scelte di metodo e di strutturazione operativa: il decentramento dei meccanismi di intervento attraverso sussidiarietà e responsabilità, la riorganizzazione delle competenze tra livelli di governo, la collaborazione inter-istituzionale, l’assunzione di un ruolo di governance per l’azione della Regione, il procedere della programmazione negoziata e la sua generalizzazione.
La VI legislatura ha visto una radicale riforma delle modalità di azione dell’ente Regione aprendo la strada a una programmazione strategica per progetti e per obiettivi. Lo scenario della VII legislatura è stato invece caratterizzato dall’obiettivo della generalizzazione della programmazione negoziata come modello ordinario degli interventi per lo sviluppo locale e dall’avvio dell’adeguamento degli strumenti di governo del territorio.
I criteri regolatori dei rapporti tra la Regione e gli enti locali, anche sulla base di quanto stabilito dalla l. n. 59/97, sono riassunti nei principi di sussidiarietà, efficienza e responsabilità. La Regione si propone come obiettivi l’esercizio di funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento in ordine alle competenze conferite agli enti locali e l’esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti. Nell’ottica della distribuzione delle competenze tra la Regione e gli enti locali, diventano importanti anche il coinvolgimento efficace della conferenza delle autonomie locali istituita in attuazione del d.lgs. 112/98 dalla d.lgs 1/2000, l’affermazione delle intese programmatiche e dei relativi strumenti attuativi (AdPQ) come strumenti ordinari nei rapporti tra enti e soggetti e in tutti gli ambiti di investimento di risorse, l’attivazione del Sistema Informativo dedicato (SIPeC) per monitorare l’avanzamento del Programma Regionale di sviluppo (PRS).
Nelle ipotesi del PRS, la programmazione negoziata rappresenta lo strumento capace di concentrare su obiettivi condivisi risorse pubbliche, private e comunitarie. In questo senso, la VII legislatura è improntata a una accentuata “territorializzazione” del modello di intervento che attraverso il metodo della concertazione e del confronto su più tavoli di partenariato intende valorizzare le risorse locali. La costruzione sociale delle scelte di investimento attraversa tuttavia fasi alterne: anche se i termini federalismo e decentramento si incontrano nei progetti di iniziativa regionale, la preoccupazione che prevale è quella di raggiungere singoli obiettivi funzionali. L’esplicitazione di un’idea e di un programma complessivo si ritrova in parte nella recente proposta del Piano Territoriale Regionale (PTR) dove per la prima volta compare il termine governance; nel frattempo, nei rapporti con i diversi soggetti e livelli di governo la posizione della Regione oscilla tra scelte coerenti e posizioni neocentriste.
La riorganizzazione delle competenze e degli strumenti di pianificazione generale e attuativa si è avviata con un certo ritardo rispetto alle altre regioni. Una delle difficoltà incontrate dalla Regione è stata il recepimento della l. n. 142/90 sul riordino delle autonomie locali, avvenuto ben dieci anni dopo con la l.r. n. 1/2000 e, poi, accompagnato da tendenze controverse rispetto al processo di delega di competenze ai comuni e soprattutto alle province.
Nel frattempo è maturata l’esperienza di molti Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale per i quali il Testo Unico della legislazione urbanistica, attualmente in discussione, dovrà trovare un maggiore equilibrio. Il ruolo della provincia è un tema di particolare rilevanza con cui la Regione si dovrà confrontare quando non potrà più rinviare quello della costituzione dell’area metropolitana. La Regione ha anticipato, rispetto alla proposta del Testo Unico, una produzione frammentata, orientata da un lato alla semplificazione normativa, dall’altro a una maggiore flessibilità delle scelte.
Sul primo versante possiamo collocare le norme che agevolano l’adeguamento del piano urbanistico delegando ai comuni più dirette responsabilità nei confronti di varianti di dimensione contenuta e delle autorizzazioni paesistiche. Poi vi sono le leggi che, pur riprendendo esperienze già anticipate negli anni ’80, innovano il formato del Piano regolatore generale introducendo: il documento di inquadramento con obiettivi programmatici di indirizzo; il Piano dei servizi, tenuto a rispondere a una domanda sociale che, fatti salvi i requisiti quantitativi minimi, si deve misurare in termini di prestazioni di qualità.
La l.r. n. 1/2001 che istituisce il Piano dei servizi è particolarmente innovativa perché obbliga il Comune a garantire servizi connessi alla domanda reale e pertanto infrastrutture fisiche e prestazioni anche sdoganate dalla dimensione fondiaria e in convenzione con proprietari e gestori privati.
Il Testo Unico della legislazione urbanistica istituzionalizza i tre livelli di piano regionale, provinciale e comunale, sottolineando per i primi due il ruolo strategico e di indirizzo e identificando tre strumenti integrati per il governo del livello comunale: il Piano del Governo del Territorio (PGT). Si articolerà infatti in un documento di strategie e indirizzi, nel Piano dei servizi e nel Piano delle Regole. Nel testo non c’è traccia del livello di governo metropolitano né viene chiarito il rapporto tra i diversi livelli istituzionali con quello degli enti Parco.
Il modello di governo privilegia il confronto tra diverse opzioni di sviluppo. Ogni ente è tenuto ad assumere un suo progetto sulla base delle proprie opportunità di sviluppo, rispetto da un lato a un sistema di relazioni transcalari di lungo periodo e di area vasta, dall’altro alle potenzialità e ai limiti dei caratteri territoriali di prossimità e alla scala di dettaglio. La Regione diventa un soggetto di governance, nel senso che offre una propria visione di prospettiva rispetto alla quale essa deve assumere ruoli di mediazione tra strategie globali e locali.
La l. n. 2/2003 si pone l’obiettivo di generalizzare la programmazione negoziata e di aprire la concertazione territoriale degli stessi strumenti di bilancio, a partire da quelli del livello locale. Il traguardo è arduo e ancora lontano: i Programmi Integrati di Sviluppo Locale (PISL), avviati con riferimento alla l. n. 2/2003, sono poco più di 30, di cui 9 interessano comuni di aree Obiettivo 2 e 4, aree a sostegno transitorio. La maturazione di un modello regionale di programmazione negoziata per lo sviluppo locale rappresenta un punto nodale di applicazione del principio di sussidiarietà e deve poter contare sul consolidamento di un processo di sviluppo di competenze progettuali e programmatorie. Conseguentemente, per lo sviluppo a livello locale del partenariato istituzionale e sociale è determinante la possibilità di strutturare il bilancio e gli strumenti finanziari della Regione secondo impostazioni territorializzate, collegando la progettazione locale alle procedure e ai tempi del DPEF regionale e, soprattutto, a finanziamenti regionali dedicati al sostegno dei tavoli di partenariato.
Il modello di programmazione negoziata deve poter rientrare nel sistema delle relazioni tra gli enti come un fattore di ordinarietà e attivare progetti e investimenti multi-attori pubblici e privati.
Le politiche per il territorio devono orientarsi verso la promozione di una rete di comunità inserite in un sistema di relazioni. Questo obiettivo richiede che, nella costruzione dei progetti, si passi da una dimensione sovracomunale amministrativa a una dimensione sovracomunale di progetto. Le scelte politiche devono essere strettamente integrate ma fondarsi su modelli di gestione molto più differenziati di quanto oggi non sia possibile. Le politiche di governance richiedono pertanto una programmazione sorretta da relazioni di continuità e di ordinarietà tra enti, tra comunità e tra soggetti.
L’azione concertata a livello territoriale incontra ancora molti ostacoli. Vi è l’esigenza di un profondo cambiamento culturale e istituzionale che può essere agevolato affrontando con più decisione alcuni temi che possono diventare impegni per una prossima legislatura.
A livello territoriale i problemi principali riguardano da un lato la necessità di costruire uno scenario di sviluppo condiviso dal sistema dei comuni capoluogo e dalla più articolata armatura insediativa della Regione, dall’altro l’esigenza di integrare questo scenario con la rete ecologica e con la differenziazione geomorfologica del territorio lombardo.
Sul versante ambientale il sistema dei parchi regionali e di iniziativa locale pone la Lombardia tra i primi posti; lo stesso si può affermare anche per le più recenti politiche dell’agricoltura sul versante del sistema del territorio rurale con le iniziative delle “foreste di pianura” e della ricostituzione della continuità della rete ecologica minore. Rimangono viceversa aperti i problemi di una effettiva integrazione negli strumenti di governo del territorio del tema della rete ecologica e di quello dei rischi naturali e tecnologici. Da questo punto di vista l’attività della Regione ha prodotto molte elaborazioni di tipo tassonomico, ma soprattutto sul versante ecologico mancano esperienze progettuali consolidate: l’ottica privilegiata è ancora quella del vincolo. Per quanto riguarda i rischi, l’attività che ha avuto maggior sviluppo, soprattutto nel corso della VII legislatura, è quella relativa agli interventi in fase di emergenza, quelli propri della protezione civile. Non si può dire altrettanto per quanto riguarda le fasi della prevenzione e della ricostruzione, dove la protezione civile non ha competenze e l’integrazione deve essere capita e sviluppata nell’ambito degli strumenti di governo del progetto.
La questione territoriale e la questione ambientale si troveranno a dover affrontare a breve l’entrata in vigore del Codice Urbani, che riconosce ai Piani Paesaggistici un ruolo preordinante sulle scelte di trasformazione territoriali e urbane. Si tratta di un passaggio particolarmente complesso. Il tema del sistema conoscitivo e di monitoraggio è più che mai attuale se la Regione intenderà far propria la direttiva sulla VAS dei piani e dei progetti e intenderà proseguire nell’impegno nei confronti dello sviluppo delle procedure di governance territoriale.
I criteri regolatori dei rapporti tra la Regione e gli enti locali sono riassunti nei principi di sussidiarietà, efficienza e responsabilità. In tal modo si è definita una territorializzazione del modello di intervento fino alla recente proposta del Piano Territoriale Regionale, che configura un modello coerente di governance. Gli strumenti di programmazione sub-regionale hanno permesso di sviluppare l’articolazione decentrata dei tavoli di partenariato per i processi decisionali. Il passaggio fondamentale da perseguire è quello della generalizzazione della programmazione negoziata come strumento ordinario di intervento sul territorio, non solo per grandi singoli progetti. Alcune delle sfide per il futuro sono: un orientamento maggiormente innovativo in senso ambientale per le aree protette, un orientamento maggiormente preventivo nella gestione dei rischi territoriali, l’introduzione del Codice Urbani.
Il contributo esamina i caratteri dell’azione regionale di politica territoriale ripercorrendone le scelte di metodo e di strutturazione operativa: il decentramento dei meccanismi di intervento attraverso sussidiarietà e responsabilità, la riorganizzazione delle competenze tra livelli di governo, la collaborazione inter-istituzionale, l’assunzione di un ruolo di governance per l’azione della Regione, il procedere della programmazione negoziata e la sua generalizzazione.
5.1 La territorializzazione del modello di intervento
La VI legislatura ha visto una radicale riforma delle modalità di azione dell’ente Regione aprendo la strada a una programmazione strategica per progetti e per obiettivi. Lo scenario della VII legislatura è stato invece caratterizzato dall’obiettivo della generalizzazione della programmazione negoziata come modello ordinario degli interventi per lo sviluppo locale e dall’avvio dell’adeguamento degli strumenti di governo del territorio.
I criteri regolatori dei rapporti tra la Regione e gli enti locali, anche sulla base di quanto stabilito dalla l. n. 59/97, sono riassunti nei principi di sussidiarietà, efficienza e responsabilità. La Regione si propone come obiettivi l’esercizio di funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento in ordine alle competenze conferite agli enti locali e l’esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti. Nell’ottica della distribuzione delle competenze tra la Regione e gli enti locali, diventano importanti anche il coinvolgimento efficace della conferenza delle autonomie locali istituita in attuazione del d.lgs. 112/98 dalla d.lgs 1/2000, l’affermazione delle intese programmatiche e dei relativi strumenti attuativi (AdPQ) come strumenti ordinari nei rapporti tra enti e soggetti e in tutti gli ambiti di investimento di risorse, l’attivazione del Sistema Informativo dedicato (SIPeC) per monitorare l’avanzamento del Programma Regionale di sviluppo (PRS).
Nelle ipotesi del PRS, la programmazione negoziata rappresenta lo strumento capace di concentrare su obiettivi condivisi risorse pubbliche, private e comunitarie. In questo senso, la VII legislatura è improntata a una accentuata “territorializzazione” del modello di intervento che attraverso il metodo della concertazione e del confronto su più tavoli di partenariato intende valorizzare le risorse locali. La costruzione sociale delle scelte di investimento attraversa tuttavia fasi alterne: anche se i termini federalismo e decentramento si incontrano nei progetti di iniziativa regionale, la preoccupazione che prevale è quella di raggiungere singoli obiettivi funzionali. L’esplicitazione di un’idea e di un programma complessivo si ritrova in parte nella recente proposta del Piano Territoriale Regionale (PTR) dove per la prima volta compare il termine governance; nel frattempo, nei rapporti con i diversi soggetti e livelli di governo la posizione della Regione oscilla tra scelte coerenti e posizioni neocentriste.
5.2 Le fasi alterne della costruzione del piano
La riorganizzazione delle competenze e degli strumenti di pianificazione generale e attuativa si è avviata con un certo ritardo rispetto alle altre regioni. Una delle difficoltà incontrate dalla Regione è stata il recepimento della l. n. 142/90 sul riordino delle autonomie locali, avvenuto ben dieci anni dopo con la l.r. n. 1/2000 e, poi, accompagnato da tendenze controverse rispetto al processo di delega di competenze ai comuni e soprattutto alle province.
Nel frattempo è maturata l’esperienza di molti Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale per i quali il Testo Unico della legislazione urbanistica, attualmente in discussione, dovrà trovare un maggiore equilibrio. Il ruolo della provincia è un tema di particolare rilevanza con cui la Regione si dovrà confrontare quando non potrà più rinviare quello della costituzione dell’area metropolitana. La Regione ha anticipato, rispetto alla proposta del Testo Unico, una produzione frammentata, orientata da un lato alla semplificazione normativa, dall’altro a una maggiore flessibilità delle scelte.
Sul primo versante possiamo collocare le norme che agevolano l’adeguamento del piano urbanistico delegando ai comuni più dirette responsabilità nei confronti di varianti di dimensione contenuta e delle autorizzazioni paesistiche. Poi vi sono le leggi che, pur riprendendo esperienze già anticipate negli anni ’80, innovano il formato del Piano regolatore generale introducendo: il documento di inquadramento con obiettivi programmatici di indirizzo; il Piano dei servizi, tenuto a rispondere a una domanda sociale che, fatti salvi i requisiti quantitativi minimi, si deve misurare in termini di prestazioni di qualità.
La l.r. n. 1/2001 che istituisce il Piano dei servizi è particolarmente innovativa perché obbliga il Comune a garantire servizi connessi alla domanda reale e pertanto infrastrutture fisiche e prestazioni anche sdoganate dalla dimensione fondiaria e in convenzione con proprietari e gestori privati.
Il Testo Unico della legislazione urbanistica istituzionalizza i tre livelli di piano regionale, provinciale e comunale, sottolineando per i primi due il ruolo strategico e di indirizzo e identificando tre strumenti integrati per il governo del livello comunale: il Piano del Governo del Territorio (PGT). Si articolerà infatti in un documento di strategie e indirizzi, nel Piano dei servizi e nel Piano delle Regole. Nel testo non c’è traccia del livello di governo metropolitano né viene chiarito il rapporto tra i diversi livelli istituzionali con quello degli enti Parco.
Il modello di governo privilegia il confronto tra diverse opzioni di sviluppo. Ogni ente è tenuto ad assumere un suo progetto sulla base delle proprie opportunità di sviluppo, rispetto da un lato a un sistema di relazioni transcalari di lungo periodo e di area vasta, dall’altro alle potenzialità e ai limiti dei caratteri territoriali di prossimità e alla scala di dettaglio. La Regione diventa un soggetto di governance, nel senso che offre una propria visione di prospettiva rispetto alla quale essa deve assumere ruoli di mediazione tra strategie globali e locali.
5.3 Il sistema delle relazioni e le reti di comunità
La l. n. 2/2003 si pone l’obiettivo di generalizzare la programmazione negoziata e di aprire la concertazione territoriale degli stessi strumenti di bilancio, a partire da quelli del livello locale. Il traguardo è arduo e ancora lontano: i Programmi Integrati di Sviluppo Locale (PISL), avviati con riferimento alla l. n. 2/2003, sono poco più di 30, di cui 9 interessano comuni di aree Obiettivo 2 e 4, aree a sostegno transitorio. La maturazione di un modello regionale di programmazione negoziata per lo sviluppo locale rappresenta un punto nodale di applicazione del principio di sussidiarietà e deve poter contare sul consolidamento di un processo di sviluppo di competenze progettuali e programmatorie. Conseguentemente, per lo sviluppo a livello locale del partenariato istituzionale e sociale è determinante la possibilità di strutturare il bilancio e gli strumenti finanziari della Regione secondo impostazioni territorializzate, collegando la progettazione locale alle procedure e ai tempi del DPEF regionale e, soprattutto, a finanziamenti regionali dedicati al sostegno dei tavoli di partenariato.
Il modello di programmazione negoziata deve poter rientrare nel sistema delle relazioni tra gli enti come un fattore di ordinarietà e attivare progetti e investimenti multi-attori pubblici e privati.
Le politiche per il territorio devono orientarsi verso la promozione di una rete di comunità inserite in un sistema di relazioni. Questo obiettivo richiede che, nella costruzione dei progetti, si passi da una dimensione sovracomunale amministrativa a una dimensione sovracomunale di progetto. Le scelte politiche devono essere strettamente integrate ma fondarsi su modelli di gestione molto più differenziati di quanto oggi non sia possibile. Le politiche di governance richiedono pertanto una programmazione sorretta da relazioni di continuità e di ordinarietà tra enti, tra comunità e tra soggetti.
5.4 Le sfide e le prospettive
L’azione concertata a livello territoriale incontra ancora molti ostacoli. Vi è l’esigenza di un profondo cambiamento culturale e istituzionale che può essere agevolato affrontando con più decisione alcuni temi che possono diventare impegni per una prossima legislatura.
A livello territoriale i problemi principali riguardano da un lato la necessità di costruire uno scenario di sviluppo condiviso dal sistema dei comuni capoluogo e dalla più articolata armatura insediativa della Regione, dall’altro l’esigenza di integrare questo scenario con la rete ecologica e con la differenziazione geomorfologica del territorio lombardo.
Sul versante ambientale il sistema dei parchi regionali e di iniziativa locale pone la Lombardia tra i primi posti; lo stesso si può affermare anche per le più recenti politiche dell’agricoltura sul versante del sistema del territorio rurale con le iniziative delle “foreste di pianura” e della ricostituzione della continuità della rete ecologica minore. Rimangono viceversa aperti i problemi di una effettiva integrazione negli strumenti di governo del territorio del tema della rete ecologica e di quello dei rischi naturali e tecnologici. Da questo punto di vista l’attività della Regione ha prodotto molte elaborazioni di tipo tassonomico, ma soprattutto sul versante ecologico mancano esperienze progettuali consolidate: l’ottica privilegiata è ancora quella del vincolo. Per quanto riguarda i rischi, l’attività che ha avuto maggior sviluppo, soprattutto nel corso della VII legislatura, è quella relativa agli interventi in fase di emergenza, quelli propri della protezione civile. Non si può dire altrettanto per quanto riguarda le fasi della prevenzione e della ricostruzione, dove la protezione civile non ha competenze e l’integrazione deve essere capita e sviluppata nell’ambito degli strumenti di governo del progetto.
La questione territoriale e la questione ambientale si troveranno a dover affrontare a breve l’entrata in vigore del Codice Urbani, che riconosce ai Piani Paesaggistici un ruolo preordinante sulle scelte di trasformazione territoriali e urbane. Si tratta di un passaggio particolarmente complesso. Il tema del sistema conoscitivo e di monitoraggio è più che mai attuale se la Regione intenderà far propria la direttiva sulla VAS dei piani e dei progetti e intenderà proseguire nell’impegno nei confronti dello sviluppo delle procedure di governance territoriale.
Conclusioni
I criteri regolatori dei rapporti tra la Regione e gli enti locali sono riassunti nei principi di sussidiarietà, efficienza e responsabilità. In tal modo si è definita una territorializzazione del modello di intervento fino alla recente proposta del Piano Territoriale Regionale, che configura un modello coerente di governance. Gli strumenti di programmazione sub-regionale hanno permesso di sviluppare l’articolazione decentrata dei tavoli di partenariato per i processi decisionali. Il passaggio fondamentale da perseguire è quello della generalizzazione della programmazione negoziata come strumento ordinario di intervento sul territorio, non solo per grandi singoli progetti. Alcune delle sfide per il futuro sono: un orientamento maggiormente innovativo in senso ambientale per le aree protette, un orientamento maggiormente preventivo nella gestione dei rischi territoriali, l’introduzione del Codice Urbani.
