8 - politiche di investimento

Nel corso delle due legislature regionali che coprono il decennio 1995 – 2005 si è assistito ad una significativa evoluzione nella concezione e nel ruolo dei finanziamenti in relazione allo sviluppo delle infrastrutture, alla salvaguardia dell’ambiente ed alla tutela del territorio.
    I finanziamenti non sono stati, infatti, soltanto gli strumenti per l’attuazione delle politiche regionali nei singoli settori, così assolvendo ad una funzione – per quanto essenziale – meramente accessoria; essi si sono progressivamente arricchiti di un’articolata strutturazione, divenendo gli elementi di una strategia d’investimento organizzata e dai contorni piuttosto definiti.
    Una complessiva ricognizione d’insieme, se pure sintetica, delle forme e delle tipologie dei finanziamenti in infrastrutture, ambiente e territorio consegna dunque alcuni indici della configurabilità di altrettante politiche d’investimento.
    I più interessanti di questi indici possono individuarsi:

• nel graduale perfezionamento di meccanismi volti a correlare gli investimenti ai relativi interventi finanziati, perseguendo la minimizzazione dei contributi a destinazione ampia e generica a favore di una più puntuale e sorvegliata connessione fra politiche di settore e politiche d’investimento (indice che risulta in modo interessante dalla disamina dell’evoluzione dei documenti di programmazione economico-finanziaria);
• nel parallelo affermarsi di un modello che adotta come impostazione organica il raggiungimento di elevati gradi di autonomia e discrezionalità dei beneficiari istituzionali dei finanziamenti nel disporne l’utilizzazione, con l’obiettivo di neutralizzare, nella definizione delle strategie attuative, un possibile effetto assorbente del soggetto erogatore (che si avvia progressivamente a svolgere una prevalente funzione di indirizzo e controllo piuttosto che un compito di intervento diretto), così allineandosi con le trasformazioni dell’assetto inter-istituzionale informato al modus agendi della sussidiarietà (indice che risulta soprattutto da investimenti quali sono quelli introdotti per la definizione di sistemi associati nella gestione dei servizi di pubblica utilità negli enti locali);
• nell’ampio diffondersi del ricorso a forme di partenariato pubblico-privato, come proficua risorsa per l’attuazione di politiche d’investimento rese autonome dalla ordinaria gestione d’esercizio e dunque necessariamente da alimentare con fonti alternative al tradizionale riferimento alle tariffe (indice che risulta in termini assai significativi dall’evoluzione della finanza di progetto);
• nell’introduzione di moduli d’investimento che, cumulando ed integrando l’intero ventaglio delle strategie sperimentate, tendono a coordinare un’elevata strutturazione dei finanziamenti, un’evoluta interazione con le strategie prescelte dai beneficiari dell’investimento e, in generale, un contestuale armonico coinvolgimento di soggetti privati (indice che risulta particolarmente dalla elaborazione di strumenti quali i fondi per il finanziamento e lo sviluppo di azioni in campo ambientale ed energetico).

La puntuazione che precede è modellata lungo un’ideale progressione.
    Il primo elemento caratterizzante delle politiche d’investimento è quello che ne costituisce anche il tratto fondamentale, e che vale a conferirne l’impostazione di fondo; gli elementi che seguono corrispondono alla successiva evoluzione di questa impostazione verso moduli che aspirano a consolidare l’integrazione dei diversi fattori.
    Si è osservato che la crescente attenzione per la correlazione puntuale fra finanziamenti ed interventi (da cui deriva il perfezionamento della strutturazione delle politiche d’investimento) è particolarmente percepibile nella sequenza dei documenti di programmazione economico-finanziaria, oltre che nei contestuali Programmi regionali di sviluppo.
    In materia di ambiente, ad esempio, il finanziamento agli enti locali ha progressivamente abbandonato lo stilema – tipico della finanza derivata – modellato sul mero trasferimento di risorse per volgersi verso più accurate forme di investimento, quali, ad esempio, il sostegno agli enti locali per l’adozione di interventi finalizzati alla diffusione di veicoli a basso impatto ambientale e al contenimento dei consumi energetici negli edifici.
    Più in generale, la puntuale attenzione per la integrazione fra azioni di incentivazione e politiche di attuazione in materia di infrastrutture, ambiente e territorio è stata riconosciuta come meta-obiettivo, includendo fra le priorità d’intervento la promozione di azioni e interventi di tutela ambientale cofinanziati dai fondi strutturali e da altri strumenti comunitari, nonché prevedendo espressamente il raggiungimento di obiettivi di tutela ambientale sia mediante la gestione diretta delle risorse finanziarie messe a disposizione dall’Unione europea per finalità ambientali, sia individuando modalità per l'integrazione della dimensione ambientale con i criteri di finanziamento degli interventi rispondenti ad altre priorità di sviluppo.
    Parimenti, gli investimenti relativi alle politiche per il territorio non sono consistiti nel semplice conferimento dalle necessarie dotazioni finanziarie, ma si sono progressivamente integrati con le azioni di governo: l’incentivazione all’utilizzo di strumenti di programmazione territoriale, in questo senso, ha costituito un interessante esempio di come dall’affinamento della correlazione fra strategie d’investimento e politiche di settore si sia generato il passaggio dal finanziamento come accessorio dell’azione di governo alla politica d’investimento come volano per l’attuazione degli obiettivi programmatici.
    Significativa indicazione, in questo medesimo senso, deriva anche dal crescente riconoscimento delle politiche d’investimento come strategie per l’incremento della qualità nei servizi ambientali e territoriali.
    Ne costituisce testimonianza, esemplificativamente, il finanziamento a sostegno della progettazione e realizzazione di servizi territoriali ad elevato livello di qualità, nell’ambito della più ampia attività di promozione della qualificazione urbana e della valorizzazione delle aree verdi di connessione delle aree urbane.
    Ne rappresenta poi significativa documentazione, soprattutto, la diffusione delle strategie di incentivazione a favore dell’aggregazione e dell’associazionismo fra enti locali per l’affermazione di più elevati livelli di qualità nella gestione congiunta di servizi di pubblica utilità: è in questo modello delle politiche d’investimento che si registra, infatti, quell’evoluzione delle strategie di finanziamento verso l’omogeneità fra strutturazione degli investimenti ed autonomia decisionale dei beneficiari in fase attuativa (modello che costituisce, come si è visto, l’evoluta articolazione di quello appena descritto, collocandosi in posizione avanzata nell’ideale progressione che si è prospettata).

I finanziamenti per la definizione di sistemi associati negli enti locali, e particolarmente per la realizzazione della gestione integrata di servizi di pubblica utilità, costituiscono un interessante esempio di politica d’investimento sul territorio ispirata al raggiungimento di un equilibrio efficiente fra strutturazione degli investimenti ed autonomia delle scelte locali, realizzando, in altri termini, un investimento non invasivo ma non destrutturato.
    La sequenza normativa attraverso cui è stato attuato questo modello può riassumersi nella seguente:

• l’iniziale definizione dei livelli ottimali di esercizio dei servizi, con il Programma pluriennale regionale (D.C.R. n. 206 del 13 marzo 2001);
• l’introduzione dello Sportello unico attività produttive (dapprima con la D.G.R. n. VII/5442, del 6 luglio 2001, e quindi con le D.C.R. n. VII/475, del 26 marzo 2002, D.G.R. n. VII/8999, del 7 maggio 2002, D.G.R. n. VII/9313, del 7 luglio 2002);
• la realizzazione della gestione associata dei servizi alla persona (nel vimercatese e nel trezzese);
• la realizzazione del piano territoriale di coordinamento della Provincia di Cremona;
• la realizzazione di sistemi informativi (circolare regionale n. 24 dell’11 aprile 2001, “Erogazione dei contributi regionali per l’attivazione dei Sistemi informativi Sovracomunali di comunicazione telematica degli enti locali per l’anno 2001”, e piano regionale di attivazione dei sistemi informativi di comunicazione telematica degli enti locali – SISCoTEL – 2000-2006, Bando misura 2.3. lett. (a) del 25 luglio 2002);
• la realizzazione del sistema di incentivazione delle gestioni associate volontarie:
• o alle Unioni di comuni (con la D.G.R. n. 871 del 22 aprile 1998);
• o agli enti locali per la progettazione di iniziative di gestione associata (con la D.G.R. n. VII/5550 del 13 luglio 2001), prevedendo un finanziamento a fondo perduto del 50% dei costi dichiarati.

Le strategie dell’incentivazione diretta, strutturata secondo la sequenza che si è esposta, sono puntualmente riconoscibili:

• nella politica diretta a vincolare l’erogazione del premio incentivante alla valutazione positiva dell’aderenza dei risultati ottenuti da un’associazione a requisiti definiti dall’ente erogatore dell’incentivo;
• nella politica di incentivazione delle azioni di cambiamento i cui requisiti sono definiti in ambito locale e finanziati, a risultati ottenuti, nel caso in cui siano riconosciuti coerenti con priorità espresse dall’ente di erogazione dell’incentivo;
• nella politica volta a riconoscere ed a valorizzare lo specifico ruolo attribuito alle culture amministrative che caratterizzano gli attori locali.

Quest’ultima componente, come si è visto, qualifica particolarmente la politica d’investimento in discorso: da una parte, l’ente erogatore dell’incentivo mantiene un ruolo d’indirizzo nella definizione delle priorità e dei criteri per valutare l’ammissibilità dei progetti delle amministrazioni locali, le quali sono chiamate non già ad eseguire un intervento predeterminato, ma a strutturare proposte d’intervento nell’ambito di ampi quadri di riferimento regionali.
    Dall’altra parte, vengono definiti non semplici standard di riferimento (il che ridurrebbe ad un livello marginale la pregnanza dell’indirizzo politico regionale nelle strategie d’investimento), ma più significativi criteri di valutazione, i quali presuppongono, ancora una volta, un’accentuata capacità di proposta e discrezionalità degli enti incaricati dell’attuazione del progetto.

Forma ulteriormente evoluta nelle politiche di investimento riguardanti gli interventi in infrastrutture, ambiente e territorio è rappresentata (nell’asse ideale delle politiche d’investimento) dai partenariati pubblico-privato, la cui espressione più eclatante è sicuramente costituita dalla corposa evoluzione registrata dalla finanza di progetto.
    Alcuni dati (tratti e rielaborati dall’Osservatorio annualmente dedicato al project-financing dalla Regione Lombardia e da Finlombarda) possono valere a descrivere distintamente il fenomeno.
    Al 30 settembre 2002 la finanza di progetto in Regione Lombardia comprendeva 584 interventi; di questi riguardavano infrastrutture, ambiente e territorio:

• il 25% degli interventi con apporto privato pari al 100%;
• il 36% degli interventi con apporto privato fra il 99,9% ed il 75%;
• il 48% degli interventi con apporto privato fra il 74,9% ed il 50%;
• il 50% degli interventi con apporto privato fra il 49,9% ed il 25%.

Nel complesso, su un totale di 810 milioni di euro di interventi, circa 310 milioni di euro erano relativi ad infrastrutture, ambiente e territorio, rispetto ai quali la partecipazione media dei privati era circa pari ad 8 milioni di euro, ossia il 2,5%.
Al 31 marzo 2003, su 73 nuovi interventi, per un totale complessivo di oltre 1 miliardo e 300 milioni di euro, circa 1 miliardo e 200 milioni riguardavano infrastrutture, ambiente e territorio, rispetto ai quali la partecipazione media dei privati era circa pari a 770 milioni di euro, ossia il 55%.
    Al 31 ottobre 2003, su 51 interventi, per un totale complessivo di circa 100 milioni di euro, circa 48,5 milioni riguardavano infrastrutture ambiente e territorio, rispetto ai quali la partecipazione media dei privati risultava pari a circa 77 milioni, ossia il 77%.



Accanto a questa eclatante crescita esponenziale dell’apporto di capitali privati si è avuto, a monte, un altrettanto significativo incremento delle opere aggiudicate mediante project financing rispetto al totale degli interventi appaltati, registrandosi dal 2002 al 2003 un aumento di oltre il 30% per quanto riguarda il settore del trasporto e di quasi il 60% per quanto riguarda le opere stradali.
    Infine, al 29 febbraio 2004, su un totale di 148 opere finanziate mediante project financing, 56 (dunque oltre il 30%) riguardano interventi nei settori delle infrastrutture, dell’ambiente e del territorio.
    L’evoluzione della finanza di progetto che questi dati testimoniano – comune a quasi tutti i settori d’intervento regionale, ma in ogni caso certamente significativa in sé rispetto alle azioni di governo in infrastrutture e territorio – sottolinea la trasformazione sostanziale che le politiche d’investimento hanno conosciuto per effetto dell’introduzione nell’ordinamento giuridico dello strumento del project financing, e soprattutto per le applicazioni che di esso sono state attuate nella Regione Lombardia.
    Questa diffusione, in particolare, sembra confermare le suesposte tendenze di fondo delle strategie d’investimento seguite dalle azioni di governo regionale nei settori delle infrastrutture, dell’ambiente e del territorio.
    La finanza di progetto, infatti, rappresenta una risorsa significativa per l’articolata strutturazione degli investimenti, poiché la puntuale individuazione degli interventi da realizzare e la correlata definizione degli impegni di spesa si collocano nella fase nascente dell’azione di governo, la quale, dunque, né si limita a fissare obiettivi ampi e generici – demandando ad un momento successivo la verifica di fattibilità e le connesse eventuali correzioni di finanziamento – né si estende a prescrivere nel dettaglio l’esecuzione minuziosa dell’intervento, ma condivide tanto la concezione dell’opera quanto il suo finanziamento con i soggetti privati che, selezionati mediante evidenza pubblica e dunque nel rispetto dei doveri di imparzialità, diventano i compartecipi dell’attuazione dell’indirizzo politico assunto dall’amministrazione mediante la realizzazione delle politiche d’investimento.
    Il project financing assume così i tratti non soltanto di una modalità alternativa di realizzazione delle opere pubbliche o di una possibilità – pur significativa – di ricorso all’apporto del privato come risorsa aggiuntiva per gli investimenti: la consapevolezza dell’idoneità della finanza di progetto a consentire un’adeguata strutturazione dei finanziamenti ne fa una specifica strategia di finanziamento e di investimento, la cui affermazione può valere a dimostrare l’evoluzione delle azioni di governo regionale verso la ricerca del non facile equilibrio, in materia di investimenti, tra organizzazione, efficienza e flessibilità.
    Naturalmente il project financing non potrà costituire l’unico strumento: in taluni settori infrastrutturali esso non sarà in concreto applicabile, e non si potrà allora pretendere dal project quanto esso non sia strutturalmente in grado di offrire.

In via di riepilogo, le principali componenti delle strategie d’investimento quali risultano nelle azioni di governo regionale in materia di infrastrutture, ambiente e territorio sono state evidenziate:

• nella strutturazione degli investimenti, minimizzando fenomeni di finanziamenti a destinazione eccessivamente ampia e generica e curando la correlazione tra investimento ed intervento;
• nella non invasività dell’investimento, evitando che l’intera sequenza della destinazione del finanziamento risulti assorbita da decisioni iniziali e valorizzando invece l’autonomia e discrezionalità dei beneficiari dei fondi nell’attuarne la gestione;
• nel ricorso al contributo dei privati, costituente, da una parte, risorsa per distinguere gli investimenti come azioni propulsive e di sviluppo dai finanziamenti come dotazioni essenziali di esercizio, e, dall’altra parte, strumento per conciliare ed integrare in modo equilibrato le predette strategie sub (a) e sub (b).

Negli ultimi e più recenti sviluppi delle politiche regionali si possono rinvenire modelli d’investimento che, come anticipato, aspirano a raggiungere un’ulteriore integrazione fra queste componenti.
    Un esempio significativo è dato, in questo senso, da alcune previsioni contenute nella legge regionale n. 26 del 12 dicembre 2003, che costituisce un ampio ed organico testo di regolazione dei servizi di interesse economico generale.
    Senza poter qui addentarsi in una disamina analitica dei contenuti della legge¹, merita di essere particolarmente sottolineata l’introduzione del Fondo per lo sviluppo di azioni in campo ambientale ed energetico, finalizzato, ai sensi dell’art. 24 della legge, alla redazione della pianificazione regionale per la gestione dei rifiuti, all'incentivazione di forme di gestione associata dei servizi, all'introduzione di tecnologie produttive idonee a ridurre la produzione di rifiuti e di tecnologie idonee alla bonifica dei siti contaminati.
    I criteri di accesso e di utilizzo del Fondo sono poi stati demandati dall’art. 24 ad apposito Regolamento regionale, il quale, nella sua attuale formulazione, detta una disciplina che, mirando al raggiungimento degli obiettivi di riduzione e di recupero:
 

• stabilisce parametri di accesso al fondo informandoli a qualità ed efficacia dei progetti, con riguardo a incremento dell’effettivo recupero, valorizzazione territoriale dei materiali e dell’energia recuperati.
• definisce meccanismi di selezione dei progetti basati sull’integrazione di criteri qualitativi e quantitativi, criteri che devono essere a loro volta stabiliti in forma di scale misurabili, per consentire la verifica del grado di accessibilità delle diverse istanze di accesso al fondo;
• identifica quali parametri devono concorrere a determinare il grado di accessibilità al fondo di un progetto;
• prescrive l’esplicazione delle potenzialità dei progetti, articolata secondo i suddetti parametri, come contenuto essenziale delle istanze di accesso;
• definisce i meccanismi di valutazione dei parametri in termini univoci, in modo da configurare la formulazione del giudizio come esercizio di mero accertamento tecnico; ciò dovrà essere garantito, in particolare, individuando precisamente al ricorrere di quali elementi che compongono i parametri al progetto viene assegnato il punteggio massimo, e così determinare il punteggio effettivo per sottrazione o aggiunta di elemento;
• differenzia i destinatari dell’erogazione dei contributi provenienti dal fondo, identificando alcune categorie omogenee di soggetti (numero minimo di comuni con numero minimo di residenti; numero minimo di comuni appartenenti alle comunità montane; numero minimo di comuni se partecipanti ad un progetto che ne prevede l’associazione; unioni di comuni; comunità montane; … ) rispetto alle quali elabora discipline specifiche, secondo le caratteristiche peculiari di ciascuna;
• prevede eventuali forme straordinarie di contribuzione in relazione a specifiche condizioni di avviamento delle gestioni e/o di trasformazione delle modalità di gestione dei servizi.

Così articolato e coordinato, il Fondo costituisce un esempio alquanto evoluto di strategia d’investimento, combinando in modo equilibrato la strutturazione dell’investimento con l’autonomia delle proposte dei privati, autonomia che, peraltro, viene essa stessa ordinata e strutturata, essendo i progetti dei privati gerarchizzati secondo quei parametri di qualità, efficienza ed efficacia che, costituendo i criteri per l’accesso al Fondo, assicurano la funzionalizzazione degli investimenti agli obiettivi cui le azioni di governo informano i finanziamenti stessi.
    Per le medesime ragioni, il modello d’investimento rappresentato dal Fondo aspira altresì all’attuazione di criteri di economicità, poiché, indirizzando prioritariamente gli investimenti verso quegli interventi che meglio rispondono, nel complesso, ai criteri che presiedono le strategie di finanziamento si perfeziona, il meccanismo di correlazione fra investimenti e azioni di governo.
    Politiche d’investimento modulate su modelli evoluti, in grado di coordinare in modo integrato strutturazione, non invasività, apporto dei privati e perseguimento dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità, costituiscono dunque la sanior pars degli investimenti che caratterizzano le azioni di governo nei settori delle infrastrutture, dell’ambiente e del territorio.
    Non sempre, tuttavia, le potenzialità di queste strategie sono state valorizzate sino in fondo.
    E’ il caso, per un esempio, del DDL n. 0010 presentato nella VII Legislatura, laddove, disciplinando “Procedure speciali per la realizzazione di infrastrutture primarie autodefinibili di interesse pubblico”, si mirava a promuovere la progettazione complessiva e la realizzazione mediante risorse finanziarie private di infrastrutture di interesse pubblico, favorendo la promozione di proposte tecniche ed intellettuali da parte di soggetti diversi, professionisti, società ed imprese anche ad integrazione dei programmi e delle proposte previste dalle amministrazioni competenti in materia di programmazione degli interventi, riconoscendo altresì a questa produzione tecnica, qualora corrispondesse agli interessi generali – divenendo oggetto di gara per il rilascio di concessioni di esecuzione e gestione di infrastrutture – il valore economico corrispondente.
    L’articolato comprendeva anche la previsione che le amministrazioni locali interessate nell’ambito del proprio bilancio istituissero un fondo per la gestione delle procedure speciali per la realizzazione delle infrastrutture oggetto della legge.
    L’incidenza di modelli analoghi per la strutturazione delle strategie d’investimento (per quanto, nel caso concreto, in parte superata dalla già ricordata evoluzione della finanza di progetto) condurrebbe verosimilmente all’affermazione di politiche di finanziamento sempre più evolute ed articolate, a vantaggio di un’ottimale integrazione fra efficienza dell’azione di governo e direzione sorvegliata delle logiche di finanziamento.
    Può auspicarsi, de jure condendo, che la continuità con il percorso evolutivo compiuto si traduca in un ulteriore ampliamento e perfezionamento delle politiche d’investimento, consolidando gli strumenti di strutturazione degli investimenti ed affinando l’integrazione fra pubblico e privato ed il ricorso ai partenariati.

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¹ Dai quali emerge, peraltro, una puntuale ed organica attenzione per la strutturazione degli investimenti per le infrastrutture, come ad esempio: nell’art. 9, che espressamente assegna alla Regione il potere di determinare le modalità per la concessione di contributi che favoriscano “la realizzazione di infrastrutture a rete in aree territoriali connotate da marginalità e da obiettive condizioni di disagio”; nell’art. 25, che, regolamentando il settore energetico, indica quale specifico obiettivo della Regione il “contribuire allo sviluppo ed alla realizzazione delle infrastrutture per il trasporto dell’energia, così da sostenere le nuove esigenze legate al libero accesso alle reti e facilitare, quindi, la libera circolazione dell’energia sul territorio ed il recupero di aree”. Nel medesimo senso emerge anche una puntuale connessione funzionale tra incentivo alla infrastrutturazione e predisposizione di strategie aggregative, come risulta da quanto previsto, oltre che per l’utilizzo del sottosuolo dall’art. 34, c. 1, lett. b), in materia di risorse idriche, laddove, una volta individuato tra le finalità generali della Regione lo sviluppo di “azioni per la gestione integrata quali-quantitativa delle risorse idriche” (art. 41, c. 3, lett. c), l’art. 50 impegna la Regione a concedere incentivi e contributi destinati alle nuove opere infrastrutturali includendo però fra i criteri di priorità per la concessione l’esistenza di “programmi di investimento e adeguamento degli impianti e delle reti … a condizione che sia intervenuta la separazione della gestione degli impianti e della rete dall’erogazione del servizio”.