Alberto Sciumè

testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/II/sciume

Il contributo esamina l’evoluzione delle strategie di investimento nei settori del territorio e dell’ambiente e dei servizi. Vengono illustrati i cambiamenti che hanno portato verso un ruolo prioritario della finanzia di progetto e, in generale, verso una maggiore strutturazione delle tecniche di finanziamento degli investimenti pubblici. Vengono richiamati alcuni risultati dei finanziamenti agli enti locali associati per la fornitura di servizi, della crescita esponenziale del project financing in Lombardia negli ultimi anni, e dell’esperienza dei Fondi finanziari regionali.

8.1 Il finanziamento delle politiche

Nel corso delle due ultime legislature regionali si è assistito a una significativa evoluzione nella concezione e nel ruolo dei finanziamenti in relazione allo sviluppo delle infrastrutture, alla salvaguardia dell’ambiente e alla tutela del territorio. I finanziamenti si sono progressivamente arricchiti di un’articolata strutturazione, divenendo gli elementi di una strategia d’investimento organizzata e dai contorni definiti.
Una complessiva ricognizione d’insieme delle forme e delle tipologie dei finanziamenti in infrastrutture, ambiente e territorio suggerisce le seguenti caratteristiche:
– un graduale perfezionamento di meccanismi volti a correlare gli investimenti ai relativi interventi finanziati, perseguendo la minimizzazione dei contributi a destinazione ampia e generica a favore di una più puntuale e sorvegliata connessione fra politiche di settore e politiche di investimento;
– un parallelo affermarsi di un modello che adotta come impostazione organica il raggiungimento di elevati gradi di autonomia e discrezionalità dei beneficiari istituzionali dei finanziamenti nel disporne l’utilizzazione, così allineandosi con il modus agendi della sussidiarietà;
– il diffondersi del ricorso a forme di partenariato pubblico-privato come proficua risorsa per l’attuazione di politiche d’investimento rese autonome dalla ordinaria gestione d’esercizio e dunque necessariamente da alimentare con fonti alternative al tradizionale riferimento alle tariffe;
– l’introduzione di moduli d’investimento che, cumulando e integrando l’intero ventaglio delle strategie sperimentate, tendono a coordinare un’elevata strutturazione dei finanziamenti, un’evoluta interazione con le strategie prescelte dai beneficiari dell’investimento e, in generale, un contestuale armonico coinvolgimento di soggetti privati.

8.2 La crescente strutturazione delle politiche d’investimento

In materia di ambiente, ad esempio, il finanziamento agli enti locali ha progressivamente abbandonato il modello della finanza derivata, basato sul mero trasferimento di risorse, per volgersi verso moduli caratterizzati dalla programmazione e dalla progettazione.
Più in generale, l’attenzione per la integrazione fra azioni di incentivazione e politiche di attuazione è stata riconosciuta come meta-obiettivo, includendo fra le priorità d’intervento la promozione di azioni e interventi di tutela ambientale cofinanziati dai fondi strutturali e da altri strumenti comunitari, nonché prevedendo espressamente modalità per l’integrazione della dimensione ambientale con i criteri di finanziamento degli interventi rispondenti ad altre priorità di sviluppo.
Vi è stato poi un crescente riconoscimento delle politiche d’investimento come strategie per l’incremento della qualità nei servizi ambientali e territoriali. Ne costituisce esempio il finanziamento a sostegno della progettazione e della realizzazione di servizi territoriali a elevato livello di qualità, nell’ambito della più ampia attività di promozione della qualificazione urbana e della valorizzazione delle aree verdi di connessione delle aree urbane. Ne è inoltre esempio, soprattutto, la diffusione delle strategie di incentivazione a favore dell’aggregazione e dell’associazionismo fra enti locali per all’affermazione di più elevati livelli di qualità nella gestione congiunta di servizi di pubblica utilità.

8.3 I sistemi associati di gestione negli enti locali

I finanziamenti per la definizione di sistemi associati negli enti locali, e particolarmente per la realizzazione della gestione integrata di servizi di pubblica utilità, costituiscono un interessante esempio di politica d’investimento sul territorio. La sequenza normativa attraverso cui è stato attuato questo modello può riassumersi in questo modo: l’iniziale definizione dei livelli ottimali di esercizio dei servizi, con il Programma pluriennale regionale (d.c.r. del 13 marzo 2001, n. 206); l’introduzione dello sportello unico attività produttive; la realizzazione della gestione associata dei servizi alla persona (nel vimercatese e nel trezzese); la realizzazione del piano territoriale di coordinamento della Provincia di Cremona; la realizzazione di sistemi informativi; la realizzazione del sistema di incentivazione delle gestioni associate volontarie.
Le strategie dell’incentivazione diretta, strutturata secondo tale sequenza, sono riconoscibili:
– nella politica diretta a vincolare l’erogazione del premio incentivante alla valutazione positiva dell’aderenza dei risultati ottenuti da un’associazione a requisiti definiti dall’ente erogatore dell’incentivo;
– nella politica di incentivazione delle azioni di cambiamento i cui requisiti sono definiti in ambito locale e finanziati, a risultati ottenuti, nel caso in cui siano riconosciuti coerenti con priorità espresse dall’ente di erogazione dell’incentivo;
– nella politica volta a riconoscere e a valorizzare lo specifico ruolo attribuito alle culture amministrative che caratterizzano gli attori locali.

8.4 Partenariato pubblico-privato e finanza di progetto

Un ruolo crescente nelle politiche di investimento è assunto dai partenariati pubblico-privato, in particolare nella forma della finanza di progetto (project-financing).
Secondo i dati di Regione Lombardia e Finlombarda, al 30 settembre 2002 la finanza di progetto in Regione Lombardia comprendeva 584 interventi; di questi riguardavano infrastrutture, ambiente e territorio:
– il 25% degli interventi con apporto privato pari al 100%;
– il 36% degli interventi con apporto privato fra il 99,9% e il 75%;
– il 48% degli interventi con apporto privato fra il 74,9% e il 50%;
– il 50% degli interventi con apporto privato fra il 49,9% e il 25%.
Nel complesso, su 810 milioni di euro di interventi, circa 310 milioni di euro erano relativi a infrastrutture, ambiente e territorio, rispetto ai quali la partecipazione media dei privati era circa pari a 8 milioni di euro, ossia il 2,5%.
Al 31 ottobre 2003, su 51 interventi, per un totale complessivo di circa 100 milioni di euro, circa 48,5 milioni riguardavano infrastrutture ambiente e territorio, rispetto ai quali la partecipazione media dei privati risultava pari a circa 77 milioni, ossia il 77%.
Al 29 febbraio 2004, su un totale di 148 opere finanziate mediante project financing, 56 (oltre il 30%) riguardano interventi nei settori delle infrastrutture, dell’ambiente e del territorio. L’evoluzione della finanza di progetto che questi dati testimoniano sottolinea la trasformazione sostanziale che le politiche d’investimento hanno conosciuto per effetto dell’introduzione del project financing. La finanza di progetto, infatti, rappresenta una risorsa significativa per l’articolata strutturazione degli investimenti, poiché la puntuale individuazione degli interventi da realizzare e la correlata definizione degli impegni di spesa si collocano nella fase nascente dell’azione di governo.
Il project financing assume i tratti non soltanto di una modalità alternativa di realizzazione delle opere pubbliche, e neppure di una possibilità – pur significativa – di ricorso all’apporto del privato come risorsa aggiuntiva per gli investimenti, ma diventa una specifica strategia di finanziamento e di investimento, la cui affermazione può valere a dimostrare l’evoluzione delle azioni di governo regionale verso la ricerca del non facile equilibrio, in materia di investimenti, tra organizzazione, efficienza e flessibilità.

8.5 L’integrazione fra strategie di investimento

Negli ultimi e più recenti sviluppi delle politiche regionali si possono rinvenire modelli d’investimento che aspirano a raggiungere un’ulteriore integrazione fra strutturazione ma non invasività degli investimenti e ricorso al contributo dei privati. Un esempio significativo è dato da alcune previsioni contenute nella l.r. 12 dicembre 2003, n. 26, sui servizi di interesse economico generale.
Spicca in particolare l’introduzione del fondo per lo sviluppo di azioni in campo ambientale ed energetico, finalizzato alla redazione della pianificazione regionale per la gestione dei rifiuti, all’incentivazione di forme di gestione associata dei servizi, all’introduzione di tecnologie produttive idonee a ridurre la produzione di rifiuti e di tecnologie idonee alla bonifica dei siti contaminati.
Il modello d’investimento rappresentato dal fondo costituisce un esempio alquanto evoluto di strategia d’investimento, combinando in modo equilibrato la strutturazione dell’investimento con l’autonomia delle proposte dei privati.
Non sempre, tuttavia, le potenzialità di queste strategie sono state valorizzate sino in fondo.
Lo sviluppo di modelli idonei a potenziare la strutturazione delle strategie d’investimento può infatti condurre a politiche di finanziamento sempre più evolute e articolate, a vantaggio di un’ottimale integrazione fra efficienza dell’azione di governo e direzione sorvegliata delle logiche di finanziamento.

Conclusioni

Vi è stato, negli ultimi anni, un graduale perfezionamento di meccanismi che correlano le caratteristiche degli investimenti pubblici ai relativi meccanismi finanziari, e si è verificata una notevole diffusione di forme di partenariato pubblico-privato.
I finanziamenti per la definizione di sistemi associati negli enti locali, e particolarmente per la realizzazione della gestione di servizi di pubblica utilità, costituiscono un interessante esempio di politica d’investimento sul territorio.
Un ruolo crescente nelle politiche di investimento è assunto della finanza di progetto (project-financing), che ha avuto una crescita esponenziale negli ultimi anni, fino a rappresentare la forma principale di investimento nei settori del territorio, ambiente e servizi.
Un’ulteriore integrazione tra forme diverse di finanziamento potrà essere ottenuta valorizzando, per esempio, l’esperienza dei fondi per lo sviluppo di azioni in campo ambientale ed energetico e accrescendo le potenzialità in punto di integrazione fra efficienza dell’azione di governo e direzione sorvegliata delle logiche di finanziamento.