11 - finanziamento delle infrastrutture

Date le tendenze odierne rilevabili in tema di mobilità, e considerando che tali propensioni si accentueranno nel prossimo futuro¹, è necessario far fronte da subito alle nuove richieste presenti in Lombardia, per evitare di congestionare ulteriormente la rete viaria esistente, già oggi caratterizzata da un traffico insostenibile.
    Un noto indice di dotazione infrastrutturale², elaborato dall’Istituto Guglielmo Tagliacarne, rileva come in Lombardia vi sia un deficit infrastrutturale stradale e ferroviario sia nei confronti dell’Italia, sia nei confronti delle altre Regioni limitrofe; migliore è la situazione per quanto riguarda la dotazione aeroportuale.



Tale deficit infrastrutturale può seriamente frenare e compromettere il ruolo guida che la Regione Lombardia svolge per lo sviluppo economico e competitivo dell’Italia. La centralità economica della Lombardia in Italia ed in Europa³, i livelli di sviluppo e l’affidabilità finanziaria superiori a quelli della Repubblica Italiana⁴ e l’internazionalizzazione della sua economia⁵, stridono sempre più con le crescenti difficoltà legate al sistema delle infrastrutture dei trasporti che, allo stato attuale, permette una percorrenza media di merci e passeggeri di circa 25 km orari, con un considerevole aggravio in termini di costi per le aziende e per i cittadini. Per fornire un’idea del risparmio di tempo ottenibile dal potenziamento delle infrastrutture di trasporto, si consideri che l’adeguamento dell’Autostrada Torino – Milano consentirebbe di “restituire” agli operatori della logistica 2,9 milioni di ore di lavoro, che diventano 13,5 milioni se consideriamo tutti gli altri utenti⁶.
    Con l’obiettivo di rendere migliore la viabilità in regione, sia per le merci che per i passeggeri, alcuni interventi sul sistema infrastrutturale dei trasporti sono stati portati a compimento e molti sono i progetti infrastrutturali in programma, alcuni dei quali già in stato di avanzamento.
    L’approccio usato dalla Regione Lombardia nel finanziamento delle infrastrutture di trasporto che risultano cruciali per il futuro assetto trasportistico regionale, come il Sistema viabilistico pedemontano, la nuova Autostrada direttissima Milano – Brescia e la Tangenziale esterna est di Milano, è stato differente rispetto a quello tradizionale usato per finanziare le “grandi opere” che si caratterizzava per la prevalenza del finanziamento pubblico.
    Infatti, la Regione Lombardia dopo l’introduzione della legge Merloni-ter, che ha rappresentato uno snodo importante nell’introduzione degli strumenti di finanza innovativa, come il project financing, si è mossa in modo deciso nel promuovere la realizzazione delle infrastrutture di trasporto con il concorso di capitali privati.
    La Lombardia è stata la prima regione d’Italia, seguita dal Veneto, a disciplinare le concessioni regionali per la realizzazione di nuovi itinerari autostradali che si sviluppano all’interno del proprio territorio. Tale potestà, resa operativa dal Regolamento 4/2002, attuativo della legge 9/2001, ha portato alla presentazione di due progetti preliminari, quello relativo all’Autostrada regionale Cremona – Mantova già approvato, e quello relativo all’interconnessione fra il Sistema viabilistico pedemontano e la Autostrada direttissima Milano – Brescia.
    Con riferimento ai progetti più ”caldi”, che costituiranno nel prossimo futuro la parte essenziale nella ridefinizione e nel potenziamento del sistema dei trasporti attuale, l’approccio usato dalla Regione Lombardia è stato quello di coinvolgere i capitali privati attraverso l’applicazione di strumenti di finanza innovativa, non gravare sulle casse pubbliche e sulla collettività, ricercando, al tempo stesso, un soddisfacente livello di economicità/bancabiltà del progetto infrastrutturale.
    In particolare, la tipologia di finanziamento prevista nei tre progetti su cui si concentrano le criticità maggiori, ovvero la direttissima Milano – Brescia, la Tangenziale esterna est di Milano ed il Sistema viabilistico pedemontano, si caratterizza per l’applicazione del project financing.
    Il primo progetto, relativo alla nuova Autostrada Milano – Brescia, in fase di cantierizzazione con una stima di messa in opera per il 2007, costituisce un raccordo autostradale diretto Brescia – Milano con l’obiettivo di snellire la viabilità autostradale ed ordinaria del corridoio Milano – Bergamo – Brescia, che per la maggior parte dell’anno è al collasso. Questa situazione di crisi comporta gravi ripercussioni in termini di sicurezza, inquinamento, deperimento della qualità della vita, costi economici aggiuntivi per le aziende. Infatti, sul tratto della A4 Milano – Brescia, si registra un tasso di incidentalità doppio rispetto alla media regionale, dei tempi di percorrenza medi di 40 km orari⁷, un aggravio del bilancio energetico ed un aumento dei costi derivanti dall’imprevedibilità temporale della mobilità di merci e persone. Tale opera sarà realizzata interamente dalla società di progetto Brebemi S.p.A. attraverso l’applicazione del project financing.
    Il secondo progetto, relativo al Sistema viabilistico pedemontano ha l’obiettivo di realizzare un sistema alternativo per il collegamento sull’asse est – ovest del Nord Italia, evitando la polarizzazione sull’area delle tangenziali milanesi. Dato il sostanziale parallelismo con l’Autostrada Milano – Venezia, il nuovo asse autostradale ha lo scopo di assorbire il traffico che si origina a nord di Milano che, pertanto, non dovrà più gravare sul tratto urbano della A4. Purtroppo, a causa della dimensione imponente del progetto e della complessità realizzativa dello stesso, i flussi di traffico stimati risultano modesti a fronte delle risorse necessarie alla realizzazione dell’opera. Ciò ha conseguenze pesanti sulla reale capacità di autofinanziamento di tale opera che dovrebbe costare, secondo le ultime stime, circa 4 miliardi di euro⁸, i cui ricavi attualizzati a 30 anni sono stimabili in un 20 – 25% del costo totale⁹. Nonostante le oggettive difficoltà nell’applicazione del project financing per la suddetta infrastruttura, la Regione Lombardia ha sostenuto il progetto assumendo sia il ruolo di mediatore fra le parti interessate dal passaggio della stessa (comuni, province, parchi, comitati), sia cercando altre tipologie di finanziamento; attualmente, la società Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. oltre ad occuparsi della progettazione dell’infrastruttura, esplora le possibilità di autofinanziamento connesse alle differenti alternative di tracciato.
    Infine, il terzo progetto, relativo alla Tangenziale esterna est di Milano, è finalizzato ad alleggerire la mole di traffico che grava attualmente sulla Tangenziale est di Milano. Tale infrastruttura, che si dovrebbe sviluppare per circa 35 km di cui 28,5 in Provincia di Milano e 6,5 in Provincia di Lodi, collegherà l’attuale Tangenziale est di Milano con l’Autostrada Torino – Venezia e l’Autostrada del Sole. Il progetto prevede, inoltre, l’interconnessione con le maggiori arterie di traffico stradale, fra cui anche la nuova Autostrada Milano – Brescia; anche per quest’opera è previsto l’utilizzo del project financing e la società incaricata è la TEM S.p.A..
    È importante evidenziare come, nonostante l’importanza delle suddette opere infrastrutturali e l’impegno profuso dai soggetti promotori delle stesse, quasi nessuna riesce a rispettare la tabella di marcia originaria.
    Neppure la nuova Autostrada Milano – Brescia, opera super – prioritaria, realizzata totalmente in project financing senza nessun aggravio per il bilancio pubblico, riesce a rispettare i tempi previsti poiché la fine dei lavori è slittata di un anno. Comunque, malgrado i ritardi accumulati, il nuovo raccordo autostradale Milano – Brescia è un esempio di successo da imitare dove possibile, e con cui confrontarsi per valutare la bontà di altri progetti infrastrutturali. Infatti, entro la fine del 2004, la direttissima Milano – Brescia dovrebbe vedere la posa della prima pietra e sarà il primo collegamento autostradale italiano ad essere realizzato interamente project financing.
    Il punto essenziale consiste nel capire i motivi per cui in Italia le opere infrastrutturali subiscano costantemente ritardi notevoli.
    Le ragioni vanno ricercate in una politica di investimenti insufficiente, non per l’entità delle risorse, poiché oggi strumenti come il project financing permettono di realizzare opere di una certa importanza senza alcuna spesa per la collettività, bensì per la mancanza di un quadro programmatico stabile e coerente. Oggi il quadro istituzionale e normativo per la realizzazione di nuove infrastrutture è complesso a causa delle parziali sovrapposizioni e frammentazioni dei poteri e competenze. L’attuale sistema di pianificazione infrastrutturale è orientato prevalentemente a garantire tutele e vincoli, piuttosto che essere indirizzato a gestire ed orientare lo sviluppo e a “sfruttare” le potenzialità degli strumenti di finanza innovativa.
    In tal senso, è di fondamentale importanza che l’utilizzo di strumenti di finanza innovativa, come il project financing, trovino maggior consenso e comprensione circa il loro funzionamento all’interno della pubblica amministrazione.
    Infatti, nel caso di una infrastruttura di trasporto, una volta definito in maniera formale il progetto, è difficile poter pensare che eventuali variazioni al percorso, seppur legittime, possano essere finanziariamente sostenute dalla Special Pupouse Vehicle (SPV) se quest’ultime non erano state considerate nel progetto definitivo.
    Caso emblematico è la direttissima Milano – Brescia dove, a seguito delle richieste di modifica del percorso avanzate dalla Provincia di Milano, i costi sono lievitati di circa 230 milioni di Euro, equivalenti a circa il 20% del costo totale dell’opera¹⁰. È evidente che tale aggravio non può pesare sulle casse di Brebemi S.p.A., altrimenti il progetto non sarebbe più economicamente sostenibile e nessun privato finanzierebbe la realizzazione dell’opera.
    Quindi, per sviluppare le infrastrutture di trasporto vi è la necessità di utilizzare maggiormente gli strumenti di finanza innovativa come il project financing, e per utilizzare maggiormente tali strumenti è necessaria una sensibilizzazione in tal senso da parte dell’amministrazione pubblica.
    La “legge Obiettivo” ha posto la realizzazione delle grandi opere come una priorità del Governo, ha portato all’elaborazione di molti progetti infrastrutturali, ha eliminato il potere di veto degli enti locali ed ha imposto tempi rigidi per le varie fasi della procedura. Ma le norme di legge non bastano per far rispettare i tempi, e la riprova sono i sei mesi per l’approvazione del progetto preliminare ed i sette mesi per l’approvazione del progetto definitivo della direttissima Milano – Brescia, nonché dei nove mesi che il Governo ha impiegato per ratificare la convenzione ANAS – Brebemi.
    Quindi, a fronte della domanda di mobilità in continuo e costante aumento, e data l’impossibilità attuale da parte di un ente di procedere in maniera unilaterale, vi è la necessità di cambiare filosofia di intervento per gli investimenti in infrastrutture. Va ricercato il dialogo ed il confronto fra tutti gli enti pubblici e privati coinvolti, deve essere promossa la concertazione a tutti i livelli decisionali e con la cittadinanza interessata dal passaggio della nuova infrastruttura.
    Inoltre, nell’attuale contesto economico e data l’urgenza con cui i problemi legati alla mobilità devono essere affrontati, è importante creare un nuovo rapporto pubblico – privato, poiché è evidente come il settore delle grandi opere ed infrastrutture non possa più contare su rilevanti finanziamenti di carattere pubblico. In questo nuovo rapporto, il settore pubblico dovrebbe fungere da garante e dovrebbe sovraintendere il processo decisionale per indirizzare, e velocizzare, la realizzazione dell’opera stessa. Il ruolo del settore pubblico passerebbe così da finanziatore a facilitatore delle grandi infrastrutture, mentre la parte del finanziatore sarebbe ricoperta da soggetti privati come le SPV, società costituite ad hoc per la realizzazione dell’infrastruttura.
    L’orientamento dell’amministrazione pubblica non dovrebbe essere più quello di decidere e finanziare le opere, bensì definire le linee guida di sviluppo infrastrutturale attraverso i Piani della mobilità, e lasciare la facoltà a soggetti privati di proporre dei progetti. Valutata la necessità reale del progetto presentato, e del suo allineamento con i bisogni contenuti nei Piani della mobilità, l’amministrazione pubblica bandisce una gara dove altri progetti concorrenti possono essere presentati da soggetti privati differenti. In tal modo si garantirebbe una maggiore concorrenza sul progetto presentato, con conseguente aumento della qualità del progetto e diminuzione del costo di messa in opera dello stesso, ed inoltre, si stimolerebbe l’iniziativa privata rendendola responsabile, di fronte alla collettività, della realizzazione dell’opera stessa.
    Il partenariato pubblico – privato, consente di avvalersi di modalità di finanziamento innovative, che si adattano alla realizzazione di un opera prioritaria quando il settore pubblico non dispone delle risorse finanziarie necessarie alla sua completa realizzazione. Proprio per questo motivo, l’interesse da parte dell’amministrazione pubblica, si è spostato su opere che possiedono una capacità intrinseca di finanziamento totale o parziale.
    La Regione Lombardia, nell’ambito del proprio ruolo istituzionale teso a favorire lo sviluppo economico e sociale regionale, individuando nella dotazione infrastrutturale uno degli elementi decisivi per la crescita del tessuto economico e produttivo lombardo, ha costituito Infrastrutture Lombarde S.p.A. al fine di garantire un quadro legislativo più stabile e snello nella realizzazione delle infrastrutture di trasporto nella regione. A supporto di tale iniziativa, la Regione Lombardia, ha presentato il “Piano strategico per lo sviluppo delle infrastrutture lombarde 2002/2010” con l’intento di promuovere la partecipazione del sistema economico di mercato al finanziamento delle infrastrutture.
    Un efficiente ed efficace sistema di pianificazione dei trasporti e del sistema infrastrutturale necessita di un approccio di medio – lungo periodo che spesso contrasta con le esigenze elettorali.
    Ciò fa parte “del gioco” e l’amministrazione pubblica deve avere il coraggio di promuovere con forza opere i cui benefici saranno visibili solo dopo la fine del proprio mandato.

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¹  Si veda il capitolo 9.
² Istituto Guglielmo Tagliacarne, “Dotazione di Infrastrutture nelle Province italiane”.
³ Da una ricerca condotta da UBS Warburg e Merrill Lynch dal titolo “Rapporto sulla Regione Lombardia”, si evidenzia come la Lombardia sia uno dei quattro motori economici d’Europa.
⁴ Moody’s, Standard & Poor’s, Fitch.
⁵ Istituto Nazionale di Statistica.
⁶ Assolombarda, Unione Industriale di Torino, Assindustria Genova, Infrastrutture per lo sviluppo del nord – ovest, secondo rapporto.
⁷ Società di Progetto Brebemi S.p.A..
⁸ Sole 24 Ore, “Milano – Mare: sprint sulle grandi opere”, 5 agosto 2004.
⁹ Sole 24 Ore, Edilizia e Trasporti, “La Pedemontana fra mito e necessità”, 7 giugno 2004.
¹⁰ La Repubblica, “Brebemi, mancano 230 milioni”, 2 ottobre 2004.