Anna Gervasoni
Capitolo 11 - Il finanziamento delle infrastrutture
di trasporto
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/III/gervasoni
Il saggio esamina la realizzazione delle infrastrutture in Lombardia dal punto di vista del nuovo approccio al finanziamento basato sul concorso di capitali privati e le tecniche innovative del project finanncing. Vengono quindi definite le prospettive di ulteriore sviluppo di tale approccio per le opere programmate per il futuro.
L’attuale deficit infrastrutturale della Lombardia può seriamente frenare e compromettere il ruolo della Regione Lombardia per lo sviluppo economico e competitivo dell’Italia. La centralità economica della Lombardia in Italia ed in Europa, i livelli di sviluppo e l’affidabilità finanziaria superiori a quelli della Repubblica Italiana e l’internazionalizzazione della sua economia stridono sempre più con le crescenti difficoltà legate al sistema delle infrastrutture dei trasporti che, allo stato attuale, permette una percorrenza media di merci e passeggeri di circa 25 km orari, con un considerevole aggravio in termini di costi per le aziende e per i cittadini. Per fornire un’idea del risparmio di tempo ottenibile dal potenziamento delle infrastrutture di trasporto, si consideri che l’adeguamento dell’autostrada Torino-Milano consentirebbe di “restituire” agli operatori della logistica 2,9 milioni di ore di lavoro, che diventano 13,5 milioni se consideriamo tutti gli altri utenti (Fonte: ASSOLOMBARDA, 2003).
Date le tendenze odierne in tema di mobilità, e considerando che esse si accentueranno nel prossimo futuro, è necessario far fronte da subito alle nuove richieste presenti in Lombardia, per evitare di congestionare ulteriormente la rete viaria esistente, già oggi caratterizzata da un traffico insostenibile. Alcuni interventi sul sistema infrastrutturale dei trasporti sono stati portati a compimento e molti sono i progetti infrastrutturali in programma, alcuni dei quali già in stato di avanzamento.
L’approccio usato dalla Regione nel finanziamento delle infrastrutture di trasporto, come il sistema viabilistico pedemontano, la nuova autostrada direttissima Milano-Brescia e la tangenziale esterna est di Milano, è stato differente rispetto a quello tradizionale usato per finanziare le “grandi opere” che si caratterizzava per la prevalenza del finanziamento pubblico. Infatti, la Regione Lombardia dopo l’introduzione della legge Merloni-ter, che ha rappresentato uno snodo importante nell’introduzione degli strumenti di finanza innovativa, come il project financing, si è mossa in modo deciso nel promuovere la realizzazione delle infrastrutture di trasporto con il concorso di capitali privati.
Con riferimento ai progetti che costituiranno nel prossimo futuro la parte essenziale nella ridefinizione e nel potenziamento del sistema dei trasporti attuale, l’approccio usato dalla Regione Lombardia è stato quello di coinvolgere i capitali privati attraverso l’applicazione di strumenti di finanza innovativa, non gravare sulle casse pubbliche e sulla collettività, ricercando, al tempo stesso, un soddisfacente livello di economicità/bancabiltà del progetto. In particolare, la tipologia di finanziamento prevista nei tre progetti su cui si concentrano le criticità maggiori, ovvero la direttissima Milano-Brescia, la tangenziale esterna est di Milano e il sistema viabilistico pedemontano, si caratterizza per l’applicazione del project financing.
Il primo progetto, relativo alla nuova autostrada Milano-Brescia, in fase di cantierizzazione con una stima di messa in opera per il 2007, costituisce un raccordo autostradale diretto Brescia-Milano con l’obiettivo di snellire la viabilità autostradale e ordinaria del corridoio Milano-Bergamo-Brescia, che per la maggior parte dell’anno è al collasso. Questa situazione di crisi comporta gravi ripercussioni in termini di sicurezza, inquinamento, deperimento della qualità della vita, costi economici aggiuntivi per le aziende. Infatti, sul tratto della A4 Milano-Brescia, si registra un tasso di incidentalità doppio rispetto alla media regionale, dei tempi di percorrenza medi di 40 km orari, un aggravio del bilancio energetico e un aumento dei costi derivanti dall’imprevedibilità temporale della mobilità di merci e persone. Tale opera sarà realizzata interamente dalla società di progetto Bre.Be.Mi. S.p.A. attraverso l’applicazione del project financing.
Il secondo progetto, relativo al sistema viabilistico pedemontano ha l’obiettivo di realizzare un sistema alternativo per il collegamento sull’asse est-ovest del Nord Italia, evitando la polarizzazione sull’area delle tangenziali milanesi. A causa della dimensione imponente del progetto e della sua complessità realizzativa, i flussi di traffico stimati risultano modesti a fronte delle risorse necessarie alla realizzazione dell’opera. Ciò ha conseguenze pesanti sulla reale capacità di autofinanziamento di tale opera che dovrebbe costare circa 4 miliardi di euro i cui ricavi attualizzati a 30 anni sono stimabili in un 20-25% del costo totale (Il Sole 24 Ore, 2004). Nonostante le oggettive difficoltà nell’applicazione del project financing per la suddetta infrastruttura, la Regione ha sostenuto il progetto assumendo sia il ruolo di mediatore fra le parti interessate dal passaggio della stessa (comuni, province, parchi, comitati), sia cercando altre tipologie di finanziamento. La società Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. oltre a occuparsi della progettazione dell’infrastruttura, esplora le possibilità di autofinanziamento connesse alle differenti alternative di tracciato.
Il terzo progetto, relativo alla tangenziale esterna est di Milano, è finalizzato ad alleggerire la mole di traffico che grava attualmente sulla tangenziale est di Milano. Tale infrastruttura, che si dovrebbe sviluppare per circa 35 km di cui 28,5 in Provincia di Milano e 6,5 in provincia di Lodi, collegherà l’attuale tangenziale est di Milano con l’autostrada Torino-Venezia e l’autostrada del Sole. Il progetto prevede, inoltre, l’interconnessione con le maggiori arterie di traffico stradale, fra cui anche la nuova autostrada Milano-Brescia; anche per quest’opera è previsto l’utilizzo del project financing e la società incaricata è la TEM S.p.A.
Nonostante l’importanza delle suddette opere infrastrutturali e l’impegno profuso dai soggetti promotori delle stesse, quasi nessuna riesce a rispettare la tabella di marcia originaria. Neppure la nuova autostrada Milano-Brescia, opera super-prioritaria, realizzata totalmente in project financing senza nessun aggravio per il bilancio pubblico, riesce a rispettare i tempi previsti, poiché la fine dei lavori è slittata di un anno. Malgrado i ritardi accumulati, il nuovo raccordo autostradale Milano-Brescia è un esempio di successo da imitare e con cui confrontarsi per valutare la bontà di altri progetti infrastrutturali. Infatti, entro la fine del 2004, la direttissima Milano-Brescia dovrebbe vedere la posa della prima pietra e sarà il primo collegamento autostradale italiano a essere realizzato interamente in project financing.
La legge Obiettivo ha posto la realizzazione delle grandi opere come una priorità del Governo, ha portato all’elaborazione di molti progetti infrastrutturali, ma le norme di legge non bastano per far rispettare i tempi. Data l’urgenza con cui i problemi legati alla mobilità devono essere affrontati, è importante creare un nuovo rapporto pubblico-privato, poiché è evidente come il settore delle grandi opere e infrastrutture non possa più contare su rilevanti finanziamenti di carattere pubblico. In questo nuovo rapporto, il settore pubblico dovrebbe fungere da garante e dovrebbe sovraintendere il processo decisionale per indirizzare, e velocizzare, la realizzazione dell’opera stessa. Il ruolo del settore pubblico passerebbe così da finanziatore a facilitatore delle grandi infrastrutture, mentre la parte del finanziatore sarebbe ricoperta da soggetti privati come le SPV, società costituite ad hoc per la realizzazione dell’infrastruttura.
L’orientamento dell’amministrazione pubblica non dovrebbe essere più quello di decidere e finanziare le opere, bensì di definire le linee guida di sviluppo infrastrutturale attraverso i piani della mobilità, e lasciare la facoltà a soggetti privati di proporre dei progetti. Valutata la necessità reale del progetto presentato, e del suo allineamento con i piani della mobilità, l’amministrazione pubblica bandisce una gara dove altri progetti concorrenti possono essere presentati da soggetti privati differenti. In tal modo si garantirebbe una maggiore concorrenza sul progetto presentato, con conseguente aumento della qualità del progetto e diminuzione del costo di messa in opera dello stesso e, inoltre, si stimolerebbe l’iniziativa privata rendendola responsabile, di fronte alla collettività, della realizzazione dell’opera stessa.
Il partenariato pubblico-privato consente di avvalersi di modalità di finanziamento innovative, che si adattano alla realizzazione di un’opera prioritaria quando il settore pubblico non dispone delle risorse finanziarie necessarie alla sua completa realizzazione. Proprio per questo motivo, l’interesse da parte dell’amministrazione pubblica si è spostato su opere che possiedono una capacità intrinseca di finanziamento totale o parziale.
La Regione, nell’ambito del proprio ruolo istituzionale, individuando nella dotazione infrastrutturale uno degli elementi decisivi per la crescita del tessuto economico e produttivo lombardo, ha costituito Infrastrutture Lombarde S.p.A. al fine di garantire un quadro legislativo più stabile e snello nella realizzazione delle infrastrutture di trasporto nella regione. A supporto di tale iniziativa, la Regione ha presentato il “Piano strategico per lo sviluppo delle infrastrutture lombarde 2002/2010” con l’intento di promuovere la partecipazione del sistema economico di mercato al finanziamento delle infrastrutture.
Un efficiente ed efficace sistema di pianificazione dei trasporti e del sistema infrastrutturale necessita di un approccio di medio-lungo periodo che spesso contrasta con le esigenze elettorali. Ciò fa parte “del gioco” e l’amministrazione pubblica deve avere il coraggio di promuovere con forza opere i cui benefici saranno visibili solo dopo la fine del proprio mandato.
La Lombardia, nonostante la sua grande dotazione di sistemi stradali, ferroviari e aeroportuali, soffre di un grave deficit infrastrutturale a causa degli straordinari carichi a cui tali sistemi sono sottoposti.
La Regione si è posta all’avanguardia in Italia per l’utilizzo di approcci innovativi al finanziamento delle opere infrastrutturali. La maggiori opere realizzate e in corso sono basate sul concorso di capitali privati nella forma di project financing e tecniche innovative di finanziamento degli investimenti.
La necessità di realizzare rapidamente forti adeguamenti del sistema infrastrutturale, per la realizzazione del Piano strategico 2002-2010 e dell’Accordo di programma nell’ambito della legge Obiettivo, suggerisce di approfondire ulteriormente tale approccio innovativo.
L’orientamento dell’amministrazione dovrebbe arrivare a definire le linee guida di sviluppo infrastrutturale attraverso i piani della mobilità e lasciare la facoltà a soggetti privati di proporre dei progetti.
Il saggio esamina la realizzazione delle infrastrutture in Lombardia dal punto di vista del nuovo approccio al finanziamento basato sul concorso di capitali privati e le tecniche innovative del project finanncing. Vengono quindi definite le prospettive di ulteriore sviluppo di tale approccio per le opere programmate per il futuro.
11.1 Il deficit infrastrutturale e le scelte operate
L’attuale deficit infrastrutturale della Lombardia può seriamente frenare e compromettere il ruolo della Regione Lombardia per lo sviluppo economico e competitivo dell’Italia. La centralità economica della Lombardia in Italia ed in Europa, i livelli di sviluppo e l’affidabilità finanziaria superiori a quelli della Repubblica Italiana e l’internazionalizzazione della sua economia stridono sempre più con le crescenti difficoltà legate al sistema delle infrastrutture dei trasporti che, allo stato attuale, permette una percorrenza media di merci e passeggeri di circa 25 km orari, con un considerevole aggravio in termini di costi per le aziende e per i cittadini. Per fornire un’idea del risparmio di tempo ottenibile dal potenziamento delle infrastrutture di trasporto, si consideri che l’adeguamento dell’autostrada Torino-Milano consentirebbe di “restituire” agli operatori della logistica 2,9 milioni di ore di lavoro, che diventano 13,5 milioni se consideriamo tutti gli altri utenti (Fonte: ASSOLOMBARDA, 2003).
Date le tendenze odierne in tema di mobilità, e considerando che esse si accentueranno nel prossimo futuro, è necessario far fronte da subito alle nuove richieste presenti in Lombardia, per evitare di congestionare ulteriormente la rete viaria esistente, già oggi caratterizzata da un traffico insostenibile. Alcuni interventi sul sistema infrastrutturale dei trasporti sono stati portati a compimento e molti sono i progetti infrastrutturali in programma, alcuni dei quali già in stato di avanzamento.
L’approccio usato dalla Regione nel finanziamento delle infrastrutture di trasporto, come il sistema viabilistico pedemontano, la nuova autostrada direttissima Milano-Brescia e la tangenziale esterna est di Milano, è stato differente rispetto a quello tradizionale usato per finanziare le “grandi opere” che si caratterizzava per la prevalenza del finanziamento pubblico. Infatti, la Regione Lombardia dopo l’introduzione della legge Merloni-ter, che ha rappresentato uno snodo importante nell’introduzione degli strumenti di finanza innovativa, come il project financing, si è mossa in modo deciso nel promuovere la realizzazione delle infrastrutture di trasporto con il concorso di capitali privati.
Con riferimento ai progetti che costituiranno nel prossimo futuro la parte essenziale nella ridefinizione e nel potenziamento del sistema dei trasporti attuale, l’approccio usato dalla Regione Lombardia è stato quello di coinvolgere i capitali privati attraverso l’applicazione di strumenti di finanza innovativa, non gravare sulle casse pubbliche e sulla collettività, ricercando, al tempo stesso, un soddisfacente livello di economicità/bancabiltà del progetto. In particolare, la tipologia di finanziamento prevista nei tre progetti su cui si concentrano le criticità maggiori, ovvero la direttissima Milano-Brescia, la tangenziale esterna est di Milano e il sistema viabilistico pedemontano, si caratterizza per l’applicazione del project financing.
Il primo progetto, relativo alla nuova autostrada Milano-Brescia, in fase di cantierizzazione con una stima di messa in opera per il 2007, costituisce un raccordo autostradale diretto Brescia-Milano con l’obiettivo di snellire la viabilità autostradale e ordinaria del corridoio Milano-Bergamo-Brescia, che per la maggior parte dell’anno è al collasso. Questa situazione di crisi comporta gravi ripercussioni in termini di sicurezza, inquinamento, deperimento della qualità della vita, costi economici aggiuntivi per le aziende. Infatti, sul tratto della A4 Milano-Brescia, si registra un tasso di incidentalità doppio rispetto alla media regionale, dei tempi di percorrenza medi di 40 km orari, un aggravio del bilancio energetico e un aumento dei costi derivanti dall’imprevedibilità temporale della mobilità di merci e persone. Tale opera sarà realizzata interamente dalla società di progetto Bre.Be.Mi. S.p.A. attraverso l’applicazione del project financing.
Il secondo progetto, relativo al sistema viabilistico pedemontano ha l’obiettivo di realizzare un sistema alternativo per il collegamento sull’asse est-ovest del Nord Italia, evitando la polarizzazione sull’area delle tangenziali milanesi. A causa della dimensione imponente del progetto e della sua complessità realizzativa, i flussi di traffico stimati risultano modesti a fronte delle risorse necessarie alla realizzazione dell’opera. Ciò ha conseguenze pesanti sulla reale capacità di autofinanziamento di tale opera che dovrebbe costare circa 4 miliardi di euro i cui ricavi attualizzati a 30 anni sono stimabili in un 20-25% del costo totale (Il Sole 24 Ore, 2004). Nonostante le oggettive difficoltà nell’applicazione del project financing per la suddetta infrastruttura, la Regione ha sostenuto il progetto assumendo sia il ruolo di mediatore fra le parti interessate dal passaggio della stessa (comuni, province, parchi, comitati), sia cercando altre tipologie di finanziamento. La società Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. oltre a occuparsi della progettazione dell’infrastruttura, esplora le possibilità di autofinanziamento connesse alle differenti alternative di tracciato.
Il terzo progetto, relativo alla tangenziale esterna est di Milano, è finalizzato ad alleggerire la mole di traffico che grava attualmente sulla tangenziale est di Milano. Tale infrastruttura, che si dovrebbe sviluppare per circa 35 km di cui 28,5 in Provincia di Milano e 6,5 in provincia di Lodi, collegherà l’attuale tangenziale est di Milano con l’autostrada Torino-Venezia e l’autostrada del Sole. Il progetto prevede, inoltre, l’interconnessione con le maggiori arterie di traffico stradale, fra cui anche la nuova autostrada Milano-Brescia; anche per quest’opera è previsto l’utilizzo del project financing e la società incaricata è la TEM S.p.A.
Nonostante l’importanza delle suddette opere infrastrutturali e l’impegno profuso dai soggetti promotori delle stesse, quasi nessuna riesce a rispettare la tabella di marcia originaria. Neppure la nuova autostrada Milano-Brescia, opera super-prioritaria, realizzata totalmente in project financing senza nessun aggravio per il bilancio pubblico, riesce a rispettare i tempi previsti, poiché la fine dei lavori è slittata di un anno. Malgrado i ritardi accumulati, il nuovo raccordo autostradale Milano-Brescia è un esempio di successo da imitare e con cui confrontarsi per valutare la bontà di altri progetti infrastrutturali. Infatti, entro la fine del 2004, la direttissima Milano-Brescia dovrebbe vedere la posa della prima pietra e sarà il primo collegamento autostradale italiano a essere realizzato interamente in project financing.
11.2 Le sfide e le questioni aperte
La legge Obiettivo ha posto la realizzazione delle grandi opere come una priorità del Governo, ha portato all’elaborazione di molti progetti infrastrutturali, ma le norme di legge non bastano per far rispettare i tempi. Data l’urgenza con cui i problemi legati alla mobilità devono essere affrontati, è importante creare un nuovo rapporto pubblico-privato, poiché è evidente come il settore delle grandi opere e infrastrutture non possa più contare su rilevanti finanziamenti di carattere pubblico. In questo nuovo rapporto, il settore pubblico dovrebbe fungere da garante e dovrebbe sovraintendere il processo decisionale per indirizzare, e velocizzare, la realizzazione dell’opera stessa. Il ruolo del settore pubblico passerebbe così da finanziatore a facilitatore delle grandi infrastrutture, mentre la parte del finanziatore sarebbe ricoperta da soggetti privati come le SPV, società costituite ad hoc per la realizzazione dell’infrastruttura.
L’orientamento dell’amministrazione pubblica non dovrebbe essere più quello di decidere e finanziare le opere, bensì di definire le linee guida di sviluppo infrastrutturale attraverso i piani della mobilità, e lasciare la facoltà a soggetti privati di proporre dei progetti. Valutata la necessità reale del progetto presentato, e del suo allineamento con i piani della mobilità, l’amministrazione pubblica bandisce una gara dove altri progetti concorrenti possono essere presentati da soggetti privati differenti. In tal modo si garantirebbe una maggiore concorrenza sul progetto presentato, con conseguente aumento della qualità del progetto e diminuzione del costo di messa in opera dello stesso e, inoltre, si stimolerebbe l’iniziativa privata rendendola responsabile, di fronte alla collettività, della realizzazione dell’opera stessa.
Il partenariato pubblico-privato consente di avvalersi di modalità di finanziamento innovative, che si adattano alla realizzazione di un’opera prioritaria quando il settore pubblico non dispone delle risorse finanziarie necessarie alla sua completa realizzazione. Proprio per questo motivo, l’interesse da parte dell’amministrazione pubblica si è spostato su opere che possiedono una capacità intrinseca di finanziamento totale o parziale.
La Regione, nell’ambito del proprio ruolo istituzionale, individuando nella dotazione infrastrutturale uno degli elementi decisivi per la crescita del tessuto economico e produttivo lombardo, ha costituito Infrastrutture Lombarde S.p.A. al fine di garantire un quadro legislativo più stabile e snello nella realizzazione delle infrastrutture di trasporto nella regione. A supporto di tale iniziativa, la Regione ha presentato il “Piano strategico per lo sviluppo delle infrastrutture lombarde 2002/2010” con l’intento di promuovere la partecipazione del sistema economico di mercato al finanziamento delle infrastrutture.
Un efficiente ed efficace sistema di pianificazione dei trasporti e del sistema infrastrutturale necessita di un approccio di medio-lungo periodo che spesso contrasta con le esigenze elettorali. Ciò fa parte “del gioco” e l’amministrazione pubblica deve avere il coraggio di promuovere con forza opere i cui benefici saranno visibili solo dopo la fine del proprio mandato.
Conclusioni
La Lombardia, nonostante la sua grande dotazione di sistemi stradali, ferroviari e aeroportuali, soffre di un grave deficit infrastrutturale a causa degli straordinari carichi a cui tali sistemi sono sottoposti.
La Regione si è posta all’avanguardia in Italia per l’utilizzo di approcci innovativi al finanziamento delle opere infrastrutturali. La maggiori opere realizzate e in corso sono basate sul concorso di capitali privati nella forma di project financing e tecniche innovative di finanziamento degli investimenti.
La necessità di realizzare rapidamente forti adeguamenti del sistema infrastrutturale, per la realizzazione del Piano strategico 2002-2010 e dell’Accordo di programma nell’ambito della legge Obiettivo, suggerisce di approfondire ulteriormente tale approccio innovativo.
L’orientamento dell’amministrazione dovrebbe arrivare a definire le linee guida di sviluppo infrastrutturale attraverso i piani della mobilità e lasciare la facoltà a soggetti privati di proporre dei progetti.
