16 - utilities

Le profonde trasformazioni che hanno interessato il comparto dei servizi pubblici negli ultimi dieci anni derivano dalla volontà, a livello comunitario, sia di favorire un ripensamento delle modalità con cui lo Stato interviene nell’economia, sia di promuovere la concorrenza tra gli operatori rispettando il principio fondante del Mercato unico europeo. Sono, inoltre, delineati alcuni principi generali che devono essere rispettati dalle normative nazionali e che hanno lo scopo di tutelare i cittadini sulla qualità e sull’accessibilità dei servizi stessi (obblighi specifici di prestazione, le nozioni di servizio universale¹ e di affordability², quali principi generali dell’ordinamento, al pari dei diritti fondamentali, così come scaturisce dall’articolo 16 del Trattato di Amsterdam³).

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¹ I servizi universali rappresentano un insieme ristretto di servizi pubblici definito a livello comunitario, che devono essere forniti secondo particolari modalità.
² Col termine affordability si intende sottolineare che tali servizi devono essere accessibili a tutti sia nel senso economico che fisico del termine.
³ L’art. 16 stabilisce che” […] in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse economico generale […] la Comunità e gli Stati membri, […] provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti”.

Per inquadrare il tema dei servizi pubblici si deve muovere dalla considerazione che le imprese di erogazione si sono sviluppate in contesti stabili e semplici, che le hanno indotte a prestare modesta attenzione ai processi evolutivi esterni. A partire dalla fine degli anni ottanta, molti fattori si sono progressivamente modificati destabilizzando il contesto in cui le imprese operavano. Di seguito si propone una breve sintesi.

Le direttive comunitarie sono alla base delle regolamentazioni nazionali e regionali dei vari settori in Italia. Nonostante la comune origine sono state attuate in modi e tempi diversi nei Paesi membri dell’Unione. L’Italia si è mossa in ritardo varando, tuttavia, alla fine, una serie di norme di settore: la legge Galli (legge 36/1994), il decreto Ronchi (d.lgs 22/1997), il decreto Bersani (d.lgs 79/1999) e il decreto Letta (d.lgs 164/2000). Con la legge costituzionale 3/2001 si riforma il Titolo V della Costituzione ribaltando a favore delle Regioni le scelte sui modelli di governo dei servizi pubblici. Nell’ottica regionale le trasformazioni comportano nuovi compiti in una materia vasta e in evoluzione. Ad esempio, la Regione deve pianificare lo sviluppo in campo energetico; deve promuovere la costituzione degli ATO per i servizi idrici; deve indirizzare l’organizzazione dei servizi ambientali sul territorio, nel rispetto della tutela della salute e dell’ambiente; deve promuovere soluzioni innovative per l’inquinamento atmosferico, acustico, delle acque superficiali e non e del sottosuolo.

Il tema dei servizi pubblici necessita un’attenta analisi delle peculiarità socio-ambientali del territorio di riferimento. Per configurare un nuovo sistema di governo dei servizi, la Regione Lombardia ha valutato le realtà esistenti sul proprio territorio. Il panorama delle utilities si presenta come costellato da numerosissime entità legate a doppio filo con le amministrazioni comunali. Un aspetto particolare è la presenza, già prima delle riforme, del settore privato, in coerenza con lo spirito imprenditoriale che caratterizza la regione.
    Una delle debolezze fondamentali della realtà lombarda è nelle dimensioni ridotte delle aziende, che spesso non permette di raggiungere massa critica adeguata. Tale limite è superabile solo attraverso il consolidamento dei processi di aggregazione tra imprese. Attenzione merita, sul tema, il progetto allo studio della Regione di creare una maxi azienda che raccolga venti municipalizzate, dalle mono business, come CAP, Ferrovie Nord e ATM Milano, fino alle medie aziende locali per elettricità, gas, servizi idrici, trasporti e igiene urbana.
    Un’ulteriore problematica per tutto il settore è rappresentata dalle carenze infrastrutturali, a cui si deve far fronte con un’attenta analisi delle reali esigenze attuali e prospettiche, nonché con gli opportuni investimenti. A questo si collega l’impatto delle infrastrutture sulle comunità locali. Soprattutto in regioni densamente popolate come la Lombardia, la scelta dei siti ove localizzare gli impianti è condizionata e necessita di azioni volte a informare e sensibilizzare le popolazioni residenti, per evitare le ormai note reazioni e proteste ai lavori⁴. 

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⁴ La cosiddetta sindrome Nimby: NoT In My BackYard.

Un fattore da considerare è costituito dal progresso della tecnologia, che ha svolto un ruolo di battistrada per le riforme, soprattutto rendendo possibile la rottura dei monopoli naturali e consentendo l’accesso di terzi alle reti.
    Ci sono, poi, le innovazioni che incidono sui consumi, sulle emissioni inquinanti, sul recupero energetico e le ricerche avviate in tema di fonti alternative. Ad esempio, nel comparto idrico e dei rifiuti, il progresso tecnologico consente soluzioni a minor impatto ambientale e ha, quindi, aperto a modalità di tutela dell’ambiente prima del tutto impensabili. Se a quanto detto si aggiunge la globalizzazione del mercato delle tecnologie, si capisce come si possa configurare l’effettiva opportunità tecnico-economica di attuare la liberalizzazione e permettere a nuove imprese di affacciarsi sul mercato.

Un’altra considerazione riguarda l’evoluzione della domanda: anche per i servizi pubblici emergono nuovi bisogni e aspettative crescenti. Per lungo tempo le imprese erogatrici si sono rapportate a utenti che non avevano possibilità di scelta; con le riforme, si è assistito alla progressiva emancipazione almeno di certe categorie di utenti. La domanda si è concentrata su efficienza e qualità dei servizi. L’attenzione è stata posta sulla fase di erogazione del servizio e su un arricchimento del core service con altri servizi periferici. Ciò ha indotto le imprese ad avviare politiche di analisi e segmentazione della domanda per formulare offerte differenziate e cercare la soddisfazione del cliente⁵, che diventa un passo essenziale per la costruzione del vantaggio competitivo.

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⁵ Sempre più spesso si parla di customer satisfaction e strategie di customer relationship management, cui si correlano le politiche di Total quality management.

In campo energetico, la Lombardia ha recepito il d.lgs 112/1998 con la legge regionale 1/2000 in tema di decentramento funzionale secondo il principio di sussidiarietà. La Regione coordina le forme di incentivazione previste dalla legge 10/1991 e l’attività degli enti locali in tema di riduzione dei consumi negli edifici. La legge 1/2000, cardine per la competenza regionale, individua nel Piano energetico regionale (PER) il documento che traccia le linee generali dello sviluppo del sistema energetico regionale, tra domanda prevista, strutture produttive e sistemi di trasporto. Di rilievo è poi la delibera del 10 ottobre 2000, n. VII/39, in cui si delinea il Programma regionale di sviluppo della VII Legislatura ed il Documento di programmazione economico-finanziaria regionale. Qui vengono indicati gli obiettivi programmatici, specifici e gestionali, da perseguire e gli intereventi da realizzare prioritariamente nel triennio 2001-2003. Con atto della Giunta Regionale del 6 agosto 2002 n. 10176 vengono approvati gli “Indirizzi per la politica energetica della Regione Lombardia” e l’iter si conclude con il PER del marzo 2003, che punta al raggiungimento di maggiore efficienza energetica nei settori, riprendendo le linee-guida definite in Italia dal CIPE e connesse alla ratifica del Protocollo di Kyoto. Il PER identifica una vasta gamma di strumenti, sia sul lato dell’offerta che sul lato della domanda, per incentivare l’efficienza, come la riduzione dei consumi per l’edilizia, la certificazione energetica degli edifici, gli strumenti di Energy management, la adozione delle Best available techniques, ecc. In campo idrico il legislatore regionale è intervenuto dapprima per attuare la legge Galli (l.r. 21/1998), e, in seguito, per adeguare le norme regionali alle disposizioni statali ed europee in materia di tutela delle acque dall’inquinamento⁶. La riorganizzazione del comparto passa, quindi, attraverso la programmazione degli ATO e la formazione del Piano di tutela delle acque che costituisce lo strumento pianificatorio regionale per acquedotti, fognature e collettamento/depurazione. Il legislatore regionale apporta alcune importanti innovazioni alla norma generale nazionale: si prevedono, oltre all’Organo di garanzia e all’Osservatorio per il servizio idrico già istituiti dalla norma statale, la costituzione di una Conferenza che riunisca tutti i comuni dell’ ATO per la promozione del coordinamento e la creazione di una Autorità delle acque per ciascun ATO, definita come “organo tecnico e di coordinamento della Regione per gli adempimenti connessi alla attuazione della normativa stessa”. In tema di servizi ambientali, il decreto Ronchi attribuisce alla Regione il compito di programmare la gestione dei rifiuti e di ottimizzarla. Indica, infatti, che i Piani regionali di gestione dei rifiuti devono contenere il complesso di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti solidi urbani da realizzare e i costi connessi per assicurare nel tempo l’autosufficienza della gestione all’interno degli ATO previsti. Con il decreto ministeriale 158/1999 si arriva alla definizione del Metodo normalizzato per applicare la tariffa ai cittadini. La regolamentazione regionale in materia deriva dal Programma regionale di sviluppo, che riprende le indicazioni europee sulla tutela della salute e dell’ambiente e sull’utilizzo a fini energetici dei RSU. Dal decreto Ronchi ad oggi, la Regione ha realizzato una mappatura globale degli impianti sul territorio, della loro potenzialità e dell’analisi attuale e prospettica della domanda e delle imprese che si occupano di offrire il servizio.

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⁶ d.lgs. 152/99 e s.m., che ha recepito la direttiva 91/271/CE.

L’esigenza di aggiornare e coordinare le normative di settore, anche alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, ha portato alla l.r. n. 26 del 12 dicembre 2003 (di seguito l.r. 26/2003). Si tratta della prima normativa in Europa che affronta unitariamente il complesso delle public utilities, consistente in un Testo Unico che ha come riferimento la centralità degli utenti. Il principio ispiratore è l’articolo 16 del Trattato della Comunità Europea, in cui si dichiara che “i servizi di interesse generale costituiscono un fattore essenziale del modello europeo di società […] L’interesse dei cittadini è al centro della politica comunitaria in materia di servizi di interesse generale […] sono quindi gli utenti e le loro necessità ad essere al centro dell’azione pubblica in questo settore⁷”. La via lombarda si presenta come soluzione diversa rispetto alle proposte di completa privatizzazione dei servizi,ma anche alle logiche di salvaguardia del modello pubblico, per la considerazione in merito agli investimenti che il settore necessita. Il modello in esame si basa sulla separazione tra gestione delle reti ed erogazione del servizio, per tutte le utilities. Le reti rimangono di proprietà e di gestione pubblica, il servizio è gestito dal mercato, senza aiuti pubblici. Tale approccio consente nuove forme di socializzazione come la compartecipazione dei cittadini agli investimenti con l’emissione sul mercato di bond e l’impiego della finanza innovativa. Nella regolamentazione settoriale si individuano importanti fattori di innovatività. Nel comparto dei rifiuti si supera la rigida bacinizzazione provinciale per lo smaltimento dei RSU e si sancisce la libera circolazione dei rifiuti tra province, per alimentare un processo virtuoso di competizione tra i gestori e per una maggiore efficienza nell’erogare il servizio. Il principio comunitario dell’autosufficienza nello smaltimento trova, quindi, attuazione a livello regionale e non più solo nel bacino provinciale. La Regione deve coordinare e programmare le diverse pianificazioni provinciali e le autorizzazioni relative alla creazione/modifica degli impianti strategici, avvalendosi della previa valutazione ambientale. Nel comparto idrico la forte innovazione risiede nel superamento rispetto alla legge Galli. Viene trovato un nuovo punto di equilibrio tra i ruoli pubblici e privati nella ricerca di un uso razionale della risorsa idrica. Il proprietario delle reti è un soggetto pubblico (che può essere o no anche gestore di rete), mentre l’erogatore è scelto tramite gara. Viene garantita la pluralità delle forme organizzative degli ATO e, all’articolo 45, la necessità di un Piano di gestione del bacino idrografico, quale strumento regionale di pianificazione della tutela e dell’uso delle acque. Tale Piano è costituito dall’Atto di indirizzi, approvato dal Consiglio su proposta della Giunta, e dal Programma di tutela e uso delle acque, approvato dalla Giunta, con il quale sono individuate le azioni, i tempi e le norme di attuazione per il raggiungimento degli obiettivi contenuti nell’Atto di indirizzi. Nel comparto energetico, oltre che la competitività del sistema lombardo, si promuove il risparmio energetico e la produzione da fonti rinnovabili, anche incentivando la ricerca e l’innovazione tecnologica nel rispetto della tutela ambientale. Sul tema del sottosuolo viene dato impulso alla realizzazione di un Piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo da parte dei comuni con l’aggiunta di una previsione per il prossimo decennio e la realizzazione di banche dati sul sottosuolo.
    In generale, viene posta grande attenzione all’efficienza, sia in termini di qualità che di economicità dei servizi offerti al cittadino, prevedendo meccanismi di controllo, di reclamo e di rimborso automatico per prestazioni inferiori ai livelli minimi di accettabilità ed un sistema di garanzia imperniato su tre elementi⁸, che operano in modo coordinato tra di loro:

• Carta dei servizi;
• Garante dei servizi: organismo preposto al controllo e al monitoraggio della qualità dei servizi offerti sul territorio regionale;cura le azioni di benchmarking e di pubblicazione e si preoccupa di realizzare un sistema di accreditamento dei fornitori dei servizi;
• Osservatorio Risorse e Servizi: svolge attività di monitoraggio e analisi dei livelli di servizio offerti ai cittadini, sulla base di valori standard, sia generali che specifici. Da questa attività redige un rapporto annuale da presentare al Consiglio Regionale. Supporta gli Enti locali redigendo dei capitolati-tipo per le gare di affidamento e monitora l’evoluzione normativa.

 

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⁷ Commissione europea su “I servizi d’interesse generale in Europa” 2001/C/17/04.
⁸ Per una puntuale analisi, si legga l’articolo 2 comma 9.

Dal 1995 ad oggi la Regione Lombardia ha progressivamente attivato azioni di governo sul tema dell’energia, recependo gli indirizzi comunitari ed attuando le svariate implicazioni collegate, oltre che tenendo conto delle indicazioni del CIPE, a seguito degli impegni assunti dall’Italia con il Protocollo di Kyoto.
    In Lombardia gli obiettivi di incentivo al libero mercato e di tutela ambientale hanno, dapprima, portato all’Accordo di programma quadro sull’ambiente tra la Regione ed il Ministero dell’Ambiente, con lo stanziamento di circa 1.000 Mld di vecchie lire per la realizzazione di impianti di teleriscaldamento e di centrali a biomasse, per la tutela dei parchi, la bonifica e la sperimentazione di carburanti ecologici. E’ stata istituita l’ARPA e realizzato il primo Rapporto sullo stato dell’ambiente. Dal 2000, l’attenzione si sposta sui servizi di pubblica utilità, per estendere l’intervento anche attraverso un Piano energetico regionale, che recepisca gli Indirizzi per la politica energetica del 2002 e dalla legge 55/2002 (“legge sblocca centrali”). Gli obiettivi individuati sono:

• ridurre il costo dell’energia per le famiglie e le imprese;
• promuovere la crescita competitiva dell’industria delle nuove tecnologie;
• ridurre le emissioni climalteranti ed inquinanti;
• prestare attenzione agli aspetti sociali e di tutela della salute dei cittadini.

Gli obiettivi strategici sono perseguiti attraverso un continuo confronto con i soggetti interessati. Viene promosso un Forum per l’energia, aperto agli enti locali, ai rappresentanti del mondo economico e della società civile. Tale modo di procedere si estende anche ad altre aree di interventi; esempi sono il Tavolo idrogeno⁹¹⁰ (2001-2003) e il Tavolo auto nuova Lombardia 2005 (iniziato nel 2002). La volontà di avviare gruppi di lavoro sul tema è alla base dell’attivazione del Tavolo permanente di confronto tra AEEG e Coordinamento interregionale, ma anche del raccordo con il Ministero delle Attività Produttive e dell’Ambiente con il GRTN e la Regione, per rilanciare e portare a termine i 47 procedimenti di Valutazione di impatto ambientale (VIA) in corso di studio o già esaminati.
    Circa il supporto all’utilizzo delle fonti rinnovabili, l’iniziativa regionale punta sia al lato della domanda che a quello dell’offerta (Technology Push). Nell’ambito dell’Accordo di programma, utilizzando i fondi della Carbon Tax del 1998, si dà priorità all’uso delle biomasse e al teleriscaldamento, finanziando 39 nuovi progetti (22 impianti di teleriscaldamento e 17 a biomassa). Inoltre, è riproposto il bando per l’assegnazione di contributi a fondo perduto (7,5 milioni di euro) a privati ed enti pubblici per l’istallazione di pannelli fotovoltaici di potenza da 1 a 20 KWp. La Regione si è pure attivata, di pari passo con la Commissione europea, aderendo al progetto Altener Schools, che ha portato all’apertura, nel settembre 2003, del Centro Professionale di Casaro (LC) a completa copertura solare. Si vuole, inoltre, riavviare e potenziare l’energia idroelettrica, già presente nel territorio, così come stato testimoniato dall’apertura di 125 nuove istruttorie per il rilascio di altrettante concessioni e dai nuovi fondi (1.500.000 euro) per realizzare piccoli impianti. Nel campo eolico, pur riconoscendo le modeste potenzialità del territorio, sono avviati progetti sperimentali nelle aree ritenute idonee. La Regione ha poi avviato il Progetto Probio, con attività sperimentali di utilizzo del biodiesel presso aziende agricole. Infine, viene dato impulso alle possibili attività di sfruttamento delle, invero scarse, risorse geotermiche presenti sul territorio.
    Sono state avviate numerose altre sperimentazioni¹¹, le cui finalità sono:

• la riduzione delle dispersioni di calore ed il miglioramento degli impianti;
• l’integrazione delle energie rinnovabili negli edifici.

La Regione, fin dagli anni Novanta, si è fatta promotrice di un sistema di certificazione energetica degli edifici e di una politica di diffusione di appliances ad alta efficienza presso i consumatori domestici¹².
    Si segnalano, poi, le politiche volte a ridurre i consumi dell’industria, favorendo l’introduzione di nuove tecnologie e strumenti organizzativi, informatici, legislativi e sistemici, ma anche incentivando patti ed accordi e rafforzando la figura di Energy manager. La Regione ha reso operativa la direttiva europea 96/61 sulla Prevenzione e controllo integrati dell’inquinamento (IPPC) ed ha aperto un apposito sportello per le imprese. Ha inoltre adottato provvedimenti necessari all’avvio delle procedure di Autorizzazione integrata ambientale delle aziende. Al fine di creare il più largo consenso sul tema, è stato adottato un Protocollo d’intesa con Confindustria Lombardia, per sperimentare le procedure autorizzative, da cui è scaturita la condivisione di una modulistica standard.
    Notevole impulso è anche dato al tema dei trasporti ecologicamente compatibili e sostenibili, che rientrano nel Piano di tutela dell’aria. Numerose le iniziative spot, ma anche un primo approccio a lungo termine con lo stanziamento di incentivi per l’acquisto di auto nuove o usate a minor impatto ambientale.
    Una nuova azione è l’avvio delle politiche sul lato dell’offerta, come i sostegni all’industria e i corsi di formazione sulle rinnovabili e sugli URE (usi razionali energetici). La Lombardia intende, infine, procedere attraverso la strada delle agevolazioni del credito d’imposta per aiutare e sostenere le nuove iniziative imprenditoriali nei comparti innovativi e la penetrazione delle imprese nei mercati esteri.

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⁹ Il Tavolo idrogeno rientra nelle attività del Libro azzurro dell’aprile 2002, con lo scopo di sperimentare processi per sviluppare esperienze nuove sulle tecnologie.
¹⁰ Il Tavolo auto nuova Lombardia rientra nella riconfigurazione delle aree economicamente depresse della Regione, come il polo di Arese, a scopo di ricerca e sviluppo.
¹¹ Progetto Intereb, con partner stranieri, per lo studio del contenimento della dispersione del calore negli edifici; il Progetto Climasol, per lo studio dell’applicazione dell’energia solare nel terziario; l’area Tecnocity Alto Milanese di Legnano, per la costruzione di un polo di ricerca sui nuovi materiali applicati al risparmio energetico.
¹² Nei giorni 20, 21 e 22 novembre 2003 sono stati effettuati sconti da 50 a 100 euro per l’acquisto di lavatrici e frigoriferi ad alta efficienza.

In tema di rifiuti, l’attenzione regionale è stata posta, in primis, verso il superamento dell’emergenza ambientale degli anni Novanta e, dal 2000, fronteggiata la crisi, il tema centrale si è spostato sul recupero e sulla valorizzazione a cui si sono aggiunti i problemi delle bonifiche delle aree inquinate. Le politiche in materia hanno puntato all’integrazione dei termodistruttori con piccoli impianti di recupero energetico ed alla creazione di un mercato delle materie seconde.
    Il PRS del 2000 fissa obiettivi di contenimento della produzione di rifiuti, e incentivi al riutilizzo, recupero e riciclaggio delle frazioni recuperabili. La Regione Lombardia intende realizzare impianti di produzione energetica alimentati dalla frazione di rifiuto non altrimenti recuperata, presso aziende energivore, favorendo lo sviluppo del project financing. Molto è stato fatto per sensibilizzare i cittadini, attraverso politiche di marketing e di comunicazione, soprattutto per gli aspetti legati alla raccolta differenziata, così da raggiungere il primato a livello nazionale con un tasso che supera il 40% di raccolta differenziata sul totale rifiuti. La Regione ha sviluppato delle politiche anche nel campo della ricerca e dell’informazione: seminari, incontri, tavole rotonde con gli esperti, grazie anche ai numerosi contatti con l’ARPA, la Fondazione Lombardia per l’Ambiente, il Ministero dell’Ambiente, il CNR e gli Istituti Universitari.
    Per ciò che riguarda gli impianti e le infrastrutture, la Lombardia ha promosso ed incentivato l’ammodernamento delle strutture esistenti; dei 47 progetti regionali presentati per la VIA¹³, ben 22 riguardano i rifiuti (tab. 16.1).




Da ultimo, va rilevato l’impegno a favorire la costituzione di unioni di comuni, tramite trasferimenti e contributi, che ha reso possibile la creazione di 35 nuove realtà aggregate, dove, nel 15% dei casi, si è assistito al trasferimento a livello centrale delle funzioni nel campo dei rifiuti.

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¹³ Dati aggiornati al 31 luglio 2002.

La Lombardia si è sempre caratterizzata per l’elevata concentrazione di attività industriali, che ha determinato la presenza di aree dismesse e un numero elevato di siti contaminati (tab. 16.2). La peculiare situazione in cui si è trovata la Regione negli anni Novanta, l’ha condotta ad anticipare i contenuti della norma nazionale (d.lgs. 22/1997 e D.M. 471/99), sin dal 1995, con la predisposizione di un Piano regionale di intervento e di norme tecniche (DGR n. 6/17252 del 1 agosto 1996 “Standard di qualità dei suoli per la bonifica dei terreni contaminati sul territorio lombardo”). Esso individua e pianifica gli interventi di bonifica secondo una scala di priorità definita su tre livelli: evidenze, attenzione, generale¹⁴. Con delibera n. 958 del 17 febbraio 2004 è stato approvato dal Consiglio regionale il nuovo Piano stralcio di bonifica delle aree inquinate.




    Col ricorso alla metodologia del “radar ambientale” e le collaborazioni dell’Università di Pavia e dell’ARPA, sono stati esaminati i siti non ancora bonificati ed è stata loro assegnata una priorità d’azione:

• 39 siti con relativa priorità;
• 7 siti a rilevanza nazionale (Cerro al Lambro-Discarica, Milano-Bovisa Gasometri, Sesto San Giovanni–Ex Falck, Rodano-Pioltello–Polo Chimico, Laghi di Mantova e Polo Chimico, Broni-Fribonit, Brescia-Caffaro);
• 14 siti da sottoporre ad ulteriori indagini ambientali.

La politica adottata dalla Regione ha condotto risultati positivi di recupero, il cui caso più emblematico è dato dalla Ex Raffineria Agip Petroli di Rho-Pero, su cui sta sorgendo il nuovo Polo Fieristico di Milano. In tema di finanziamento, la norma prevede che sia a carico dei responsabili dei processi inquinanti (principio del “chi inquina paga”). Nei casi in cui non sia possibile individuare il responsabile dell’inquinamento dell’area, si ricorre alla realizzazione d’ufficio da parte della Regione. La Regione ha ricalcato la procedura di finanziamento per il recupero dei siti di interesse nazionale all’interno della l.r. 26/03, con l’enfasi sullo strumento del project financing e della partnership pubblico-privato, prevedendo la possibilità per i privati di disporre delle aree una volta ultimati i lavori. Dal 1998 ad oggi, notevole è stato l’impulso finanziario della Lombardia (Figura 16.1).

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¹⁴ Evidenze: siti che rappresentano rischio immediato per salute umana e ambienti sensibili (le acque sotterranee). Attenzione: siti che rappresentano rischio per salute umana e ambienti sensibili (suolo e sottosuolo). Generale: segnalazione di pericolo concreto di superamento dei valori limite e/o di abbandono dei rifiuti, che in futuro potranno rappresentare minaccia per salute umana e ambienti sensibili.

L’acqua è sempre stata considerata una risorsa abbondante; tuttavia, con l’aumento della domanda di consumo per usi civili, industriali, agricoli ed idroelettrici, che vengono ad essere in concorrenza tra loro si è preso coscienza della sua limitatezza. Nella seconda metà degli anni Novanta, la Lombardia ha avviato il processo di recepimento delle leggi Galli e Merli; tra i passi significativi, si ricorda la definizione e l’insediamento degli ATO e la predisposizione del Piano regionale di risanamento delle acque.
    Il successivo Programma regionale di sviluppo del 2000 (di seguito PRS) si concentra soprattutto sugli aspetti di pianificazione e di programmazione dell’acqua per bacini idrografici. Inoltre, viene lanciato il progetto pilota nel bacino altamente inquinato Lambro-Seveso-Olona, con la predisposizione di un “Accordo di fiume” sotto il coordinamento regionale. Tale progetto è replicato sul bacino del Po e di altri fiumi principali. Sempre sul bacino dell’Olona, nel luglio 2004 è stato varato il primo contratto in Italia di programmazione di interventi, per un totale di 215 milioni di euro. Tale progetto propone un modello di gestione delle tematiche relative all’inquinamento delle acque, e si basa sulla creazione di un ampio coinvolgimento, seguendo la logica della programmazione negoziata e coinvolgendo 78 Comuni, le Province di Varese, Como e Milano, e altri enti (ATO di Milano, Varese e Como), ARPA Lombardia, Autorità del bacino del Po e l’Agenzia Interregionale del Fiume Po. Si istituisce un Organo di garanzia, cui compete la gestione dei rapporti tra ATO e Comitato di vigilanza delle risorse idriche (Coviri), la tutela dei consumatori ed il controllo sulla libera concorrenza tra i soggetti gestori che operano nei diversi ATO. Tale Organo si avvale dell’Osservatorio regionale dei servizi idrici, appositamente creato.
    La Regione si è anche mossa predisponendo un sistema di controlli e garanzie capillare sul territorio. Dopo la nascita dell’ARPA, sono stati istituiti l’Osservatorio regionale dei laghi e gli Osservatori locali per monitorare l’andamento qualitativo e le risposte del sistema idrico agli interventi realizzati sui bacini afferenti. Un forte impulso è stato dato durante l’anno internazionale dell’acqua (2003), con la redazione del nuovo Piano regionale di risanamento delle acque (di seguito PRRA), elaborato dalla Regione in collaborazione con le province, cui si collegano una serie di interventi sulle infrastrutture esistenti.
    Viene posta molta attenzione alla ricerca, promuovendo l’incontro tra esponenti del settore e mondo scientifico, come nel Premio Sapio¹⁵, in cui rientra lo studio del contributo di aziende e tecnologia nella gestione sostenibile dell’acqua.
Del Piano di gestione del bacino idrografico, la Lombardia ha prodotto l’Atto di indirizzi e i numerosi studi preliminari per conoscere lo stato attuale e le esigenze future del territorio. Sulla base di tale Atto si dovrà predisporre un “Programma di tutela e uso delle acque”.
    Circa le azioni concrete sulle infrastrutture, bisogna citare, innanzitutto, il passo storico che ha portato, dopo decenni di ritardi, annullamenti e rinvii, alla costruzione del depuratore per l’area della città di Milano. A luglio 2000 il Sindaco Albertini diviene Commissario straordinario e a gennaio 2001 aprono i cantieri per la realizzazione dei tre nuovi impianti di depurazione: Nosedo, Peschiera e Milano Sud. Entro la fine del 2004-2005 tutti gli scarichi di Milano saranno, finalmente, puliti. Resta aperto, però, il problema dei fanghi, il cui utilizzo è auspicabile in agricoltura e per la generazione di energia, con il progetto, in fase di studio, di realizzare un termovalorizzatore tra Milano e Opera.
    Sempre in tema di infrastrutture, la Regione ha sottoposto a VIA alcuni importanti progetti di sistemazione idraulica (Torrente Mallero a Sondrio) e di riassetto idrogeologico (Torrente Tartaro a Talamona e Bacino Alto Adda). Infine, bisogna sottolineare gli sforzi per realizzare la gestione integrata del ciclo delle acque su aree territoriali adeguate, in contrapposizione con la frammentazione delle gestioni presenti. Dai dati Ancitel Lombardia, risulta che all’incirca il 9% dei casi di unioni di comuni abbia trasferito il servizio idrico integrato a livello centrale. La Regione promuove anche attività turistiche collegate al tema delle acque, come nel caso del progetto di rilancio del Naviglio Pavese.
    Un’altra tematica riguarda le attività regionali in merito alla costruzione e alla vigilanza sulle dighe, che ha portato all’emanazione di norme e circolari che prescrivano i criteri e gli indirizzi per la redazione dei progetti delle nuove dighe, per il loro dimensionamento idraulico e statico, e, inoltre, a predisporre un sistema di vigilanza e controllo che si serve delle sedi territoriali infra-regionali.

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¹⁵ Il Premio Sapio per la ricerca italiana nasce nel 1999 dall’impegno di numerose università, di Centri di ricerca e del Gruppo Sapio che, insieme, hanno dato vita a un appuntamento di grande rilievo a livello nazionale, che ha sviluppato studi su applicazioni innovative, sullo sviluppo di progetti e realizzazioni all’avanguardia nel settore della salute, della risonanza magnetica, dell’ambiente e, più in generale, nell’ambito scientifico.

Le politiche realizzate dalla Regione Lombardia in materia di servizi pubblici, soprattutto nell’ultimo quinquennio, appaiono frutto di una visione condivisa da ampi settori politici, da numerosi studiosi ed osservatori. Più complesso è il tema della misurazione dalla loro efficacia. Sugli effetti tangibili delle decisioni politiche incidono fattori esogeni ed, inoltre, il frutto delle politiche non è immediatamente visibile. Certamente dieci anni di policy sono un arco temporale importante ma non sempre sufficiente. Si possono tracciare alcune indicazioni di massima sull’opera sin qui svolta. La Lombardia ha colto l’opportunità di cambiamento e riforma dei servizi promuovendo un riassetto del settore, dal punto di vista infrastrutturale e logico-gestionale. Negli ultimi dieci anni molto è stato fatto per l’ammodernamento delle infrastrutture, in un’ottica di sviluppo sostenibile ma consapevole della limitatezza delle risorse ad esso destinabili.
    Va rilevato anche il positivo incentivo a politiche legate al comparto dei rifiuti, i cui effetti concreti si sono chiaramente evidenziati negli ultimissimi anni. Altro aspetto significativo è costituito dall’attenzione allo stadio della programmazione; in tal senso è utile sottolineare la creazione di canali e sistemi a rete che consentano l’estensione del coinvolgimento a tutti i soggetti ritenuti di volta in volta rilevanti (mondo scientifico, Università, Ministeri, sistema delle autonomie locali). É centrale la creazione di soggetti coordinatori su specifici temi, come nel caso dell’ARPA. Nell’ottica di un commitment esteso, vanno lette le recenti iniziative nel comparto idrico, dove la Regione ha inteso operare travalicando l’impostazione degli ATO.
    Nell’energia, va comunque perseguita la strada del PER. Rafforzamento delle capacità generativa e delle fonti rinnovabili, energia distribuita, risparmio energetico e Certificati Bianchi, riduzione della dipendenza energetica, sostegno a nuove tecnologie ecocompatibili, questione delle infrastrutture, ed interventi di politica industriale anche con riguardo alla ricerca e all’innovazione tecnologica sono forse i temi su cui concentrare ulteriormente l’attenzione.
    Nell’idrico, non vi è solo la questione dimensionale, ma anche lo sforzo di integrare, in una prospettiva più ampia, le politiche spesso sviluppate in un’ottica di ambito o di sub-ambito. Ciò significa integrare le reti di monitoraggio per i nitrati sulle falde superficiali, delle sostanze pericolose nelle acque superficiali e dei fitofarmaci per le acque sotterranee; creare un sistema informativo unitario tra Regione, ARPA, province; sviluppare ulteriormente i contratti di fiume; ripensare agli approcci di pianificazione della depurazione. In tal senso, di rilievo è la completa applicazione della legge regionale 26/2003, con riguardo ai regolamenti attuativi, anche nel quadro della direttiva 1000/64/CE.
    Nei rifiuti, i successi conseguiti non devono far sedere sugli allori. Innanzi tutto, va consolidata la politica dell’ultimo quinquennio, estendendo, modernizzando ulteriormente, e coordinando i modelli e i processi di raccolta, di riciclo e di recupero, anche energetico; tutto ciò, favorendo la ristrutturazione del settore del waste management in una prospettiva di adozione delle migliori tecnologie.
    Il tema che appare tuttavia più importante è quello del definitivo decollo della legge regionale 26/2003, che ha l’ambizione di regolare e coordinare il complesso dei servizi pubblici, integrandosi con la normativa statale e quella comunitaria. Essa costituisce anche, oramai, un modello di riferimento a livello nazionale ed internazionale. E’ prevista la stesura di numerosi regolamenti oltre che la costituzione del Garante e dell’Osservatorio. Su tale tema appare utile concentrare larga parte dell’attenzione delle politiche future in materia.