12 - trasporto pubblico locale

Nel settore del trasporto pubblico locale la legislatura è stata segnata dal percorso di profonda innovazione conseguente agli interventi legislativi nazionali e regionali con i relativi provvedimenti attuativi.
    Tale percorso ha riguardato il passaggio dal precedente regime concessorio e dal regime finanziario (legge 151/1981) al nuovo meccanismo delle gare e dei contratti di servizio dal quale, in ordine al regime di concorrenza introdotto, si attendevano benefici attesi:

• in termini di costi unitari del servizio prodotto;
• di qualità del servizio offerto;
• di acquisizione di nuove quote di mercato per il trasporto pubblico.

Per attivare tale processo, che ha portato alla stipula dei contratti di servizio, province e comuni capoluogo, a partire dal 2000, hanno definito e organizzato, sulla base degli indirizzi forniti dalla Regione, l’offerta di trasporto pubblico locale attraverso la predisposizione di programmi triennali dei servizi, portati all’approvazione regionale attraverso apposite conferenze dei servizi.
    La trasformazione societaria per le aziende municipalizzate da “braccio operativo dei comuni” a società proiettate verso un regime di concorrenza ha segnato il passaggio della separazione dei ruoli tra regolatore e gestore dei servizi pubblici.
    La l.r. 22 del 29 ottobre 1998 ha certamente costituito l’avvio per l’attuazione del processo di riforma in Lombardia.
    Tale processo, vista la pluralità e il diverso livello istituzionale dei soggetti coinvolti, è stato ispirato al principio della concertazione.
I primi esiti di tale principio sono stati la definizione del livello dei servizi minimi il cui costo era da porsi a carico del bilancio regionale (D.G.R. 1° marzo 2000) e la costante consultazione con le organizzazioni sindacali ed i rappresentanti delle associazioni di categoria.
    Sulla base della proposta di indirizzi per il Piano regionale della mobilità e dei trasporti (D.G.R. 1° marzo 2000) e del supporto agli adempimenti amministrativi fornito a comuni capoluogo e province in merito ai bandi di gara, capitolati, contratti-tipo, gli enti affidatari dei conferimenti hanno provveduto all’avvio delle procedure programmatorie (programmi triennali dei servizi) e concorsuali per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.
    La legge finanziaria nazionale per l’anno 2002, riformulando il testo dell’art. 113 del Testo Unico degli enti locali, ha impresso una svolta ad alcuni elementi di resistenza alla riforma, rendendo chiara e non controvertibile l’obbligatorietà della separazione tra la proprietà delle reti, delle dotazioni e degli impianti strumentali all’esercizio dell’attività e la gestione del servizi, da attribuirsi attraverso pubblica selezione.
    La l.r. 1 del 2002 ha disposto l’obbligo per gli enti locali di non far trattenere in proprietà, o di non affidare, ai soggetti gestori, le reti e gli impianti “essenziali ed infungibili per la produzione dei servizi”.
    La legge ha comunque consentito che i soggetti gestori in essere potessero trattenerne il possesso a condizione che fosse garantito il libero accesso a tali beni ai soggetti partecipanti alle gare e, quindi, agli assegnatari del servizio.

La Lombardia concorre per oltre il 13% del totale alla voce Settore dei trasporti della Contabilità nazionale, ed è tra le regioni dove più alta è la produttività espressa in termini di servizio reso.
    Per il 2004 il bilancio preventivo approvato dal Consiglio regionale prevede spese nel settore dei trasporti pari a circa il 4% del totale delle spese correnti.
    Al momento dell’avvio del processo di riforma le aziende di trasporto pubblico locale in Lombardia presentavano un panorama dimensionale estremamente diversificato, passando da realtà di circa 9.000 addetti per l’ATM di Milano ad imprese familiari di pochi addetti e manifestava una tendenza al calo progressivo del numero delle aziende presenti: 195 nel 1988, di cui 152 private e 43 pubbliche, 149 nel 1998, 130 aziende nel 2002.
    A seguito di una serie di interventi normativi (legge 204/1995, l.r. 13/1995, l.r. 29/1996, d.lgs. 422/1997, legge 194/1998, l.r. 22/1998) che hanno favorito l’introduzione di una serie di incentivi al perseguimento dell’efficienza aziendale, l’andamento dei disavanzi aziendali, che aveva registrato nei primi anni Novanta il momento di maggiore crisi, ha conosciuto poi una progressiva e consistente diminuzione.
    Nel 1998 il disavanzo delle aziende, con circa 30 miliardi di lire, risultava pari al 10%  di quello del 1992 con un miglioramento del rapporto ricavi/costi operativi (comprensivi dei ricavi di altre fonti) che dal 1987 al 2002 è passato dal 42% al 33%, media tra il 39% dei servizi urbani e il 29% dei servizi interurbani.
    Negli 11 bacini provinciali la distribuzione territoriale dei 274 milioni di bus*km contribuiti al 2003 è costituita per 124 milioni dalle reti extraurbane e per 150 milioni dalle reti urbane.
    Per dare conto della distribuzione territoriale delle risorse costituite dai contributi regionali relativi ai bus*km totali valgano alcuni rapporti (Fonte: Regione Lombardia):

• c’è una prevalenza dei servizi urbani (54,7%) rispetto a quelli extraurbani (45,3%);
• la rete urbana di Milano, è pari all’80,1% di tutte le reti urbane degli 11 bacini provinciali e assorbe il 43,8% dei contributi complessivi;
• le reti urbane ed extraurbane dove maggiormente si concentrano i contributi regionali sono quelli della Provincia di Milano (55,2%), della Provincia di Brescia (10,2%), della Provincia di Bergamo (8,3%);
• le reti urbane ed extraurbane delle altre province hanno contributi che variano dal 4,9% delle Province di Como e di Pavia all’1,3% della Provincia di Sondrio.

A fronte di questa ripartizione delle risorse regionali si osserva che i circa 600 milioni di passeggeri trasportati, sono concentrati (Fonte: Regione Lombardia):

• per il 76,7% nella provincia di Milano;
• per il 6,4% nella provincia di Brescia;
• per il 4,7% nella provincia di Bergamo;
• con valori inferiori al 3% della provincia di Como, tutte le altre.

Dal 1996 al 2002 nonostante le aziende del tpl contribuite siano diminuite del 17%, passando da 157 a 130, a seguito di processi di societarizzazione quali fusioni, creazione di consorzi, ecc., i bus*km/anno contribuiti si sono mantenuti inalterati attorno ai 275.500.000. Così pure nello stesso periodo sono rimasti inalterati i bus*km/anno  effettivi, circa pari a 289.500.000, nonostante la crescita complessiva dei veicoli*km/anno che tiene conto sia della crescita del parco auto privato circolante che dei km/anno mediante attribuibili agli spostamenti delle persone.
    I ricavi delle aziende, esclusi i contributi regionali che si sono mantenuti inalterati (507 milioni di euro), sono cresciuti del 26,7% passando da 399,2 a 505,9 milioni di euro.
Sono cresciuti del 5% anche i costi delle aziende, passando da 1.015 ,2 a 1.066,0 milioni  di euro,  con una dinamica, quindi, assai meno accentuata dei ricavi, nonostante la diminuzione del numero degli addetti (-1,7%), che al 2002 sono 15.738.
    L’indice di esercizio delle aziende, costituito dal rapporto tra i ricavi, comprensivi dei contributi regionali, ed i costi è dunque migliorato passando dall’89,2% del 1996 al 95,01% del 2002. Tale miglioramento si riflette anche sull’aumento del numero delle aziende, da 59 a 88, che nello stesso periodo hanno avuto un rapporto ricavi/costi maggiore del 35%: con tale rapporto si trova al 2002 il 68% circa delle aziende rispetto al 38% del 1996.
    Dal 1996 al 2002 l’offerta del servizio, rimanendo pressoché costante, non ha fatto fronte alle accresciute esigenze di mobilità, in quanto a fronte di un modestissimo aumento (+1,3%) dei posti*km/anno offerti si è avuta una diminuzione del 7% del numero degli autobus circolanti, che sono 6.150 nel 2002.
    La scarsa appetibilità del trasporto pubblico locale si è riflessa su una diminuzione di quasi il 3% del numero dei viaggiatori trasportati, che sono passati da 635,7 a 617,6 milioni/anno e su una diminuzione del 3,6% del totale viaggiatori*km, passati da 5,66 a 5,45 miliardi all’anno, con un indice di utilizzazione del servizio, costituito dal rapporto  tra il totale dei viaggiatori*km e i posti*km offerti, sempre più basso, passato dal 17,83% del 1996 al 16,95 del 2002.
    La qualità del parco autobus può essere letta attraverso la classe ambientale europea, da cui risulta che solo il 7% degli autobus è Euro 3, il 42% è Euro 2, il 6% è Euro 1 e ben il 45% è ancora Euro 0, e dalla sua anzianità: il 25% ha oltre 15 anni, il 20% tra 11 e 15 anni ed il restante 55% meno di 10 anni. Per fare fronte a questa situazione la Regione ha attivato un programma di rinnovo del parco autobus che consentirà nei prossimi 5 anni l’acquisto di oltre 2000 nuovi autobus ecologici, di cui 450 entrerebbero in servizio entro il 2005 (Fonte: Regione Lombardia).

Nella Deliberazione del 4 luglio 2003 la Giunta Regionale ha preso atto del fatto che in Lombardia 9 province e 10 comuni capoluogo hanno già aggiudicato le gare per un totale rispettivamente di circa 80,8 e 29,9 milioni di bus*km. La Provincia di Milano è in fase di aggiudicazione per circa 31,3 milioni di bus*km.
    Devono ancora avviare la gara la Provincia di Varese per circa 9 milioni di bus*km e, soprattutto, il Comune di Milano che, con 130 milioni di bus*km, rappresenta il 43,8% dell’intera rete regionale da mettere a gara.
    Il Comune di Milano, dopo la delibera, approvata nel gennaio 2003, che individuava un primo riassetto dell’ATM nella costituzione della società di esercizio, il 27 luglio ha approvato l’aggiornamento del Piano triennale dei servizi del trasporto pubblico locale (PTS).
ATM diventa una holding divisa in almeno due società, infrastruttura ed esercizio. L’infrastruttura, che gestisce il patrimonio di linee e mezzi, resta interamente in proprietà al Comune, come peraltro la società di esercizio.
Il servizio di trasporto pubblico, con più di 130 milioni di vett-km, verrà messo a gara in tre lotti: due riguarderanno la rete di superficie (con una parte di rete urbana e suburbana), il terzo riguarderà la metropolitana.
    I principali fattori che hanno inciso sui tempi per la aggiudicazione delle gare e, quindi, per l’avvio della riforma, sono costituiti dai processi di societarizzazione delle aziende di trasporto pubblico, la frammentazione delle aziende operanti sul territorio regionale, la definizione del numero di reti da mettere a gara, gli aspetti connessi all’integrazione modale dei servizi urbani ed interurbani, ed, infine, la tematica aperta sul nuovo sistema tariffario integrato.
    Nelle gare relative ai servizi urbani, e delle rispettive aree urbane, nei comuni capoluogo a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio ed il settembre 2004; i risultati delle gare confermano in 9 dei 10 casi le aziende concessionarie prima della gara, singolarmente (4 casi) o in associazione temporanea di imprese; solo nel caso di Como si è avuto che l’azienda concessionaria locale sia stata sopravanzata dall’ATM di Milano in una gara, per altro, annullata da una sentenza del TAR della Lombardia, che ha indotto il Comune ad espletare una nuova procedura di gara.
    Le percentuali del ribasso sugli importi a base d’asta sono risultati trascurabili (inferiori all’1%) ed hanno portato ad un risparmio di gara complessivo di 450.000 euro rispetto ai 55 milioni di euro della base d’asta; in termini quantitativi un margine favorevole, anche se modesto, è stato conseguito in relazione all’aumento di 447.000 bus*km offerti dagli aggiudicatari, rispetto ai 29,9 milioni di bus*km messi a gara (+1,5%).
    Aspettarsi più forti ribassi d’asta poteva essere azzardato, considerando che le risorse messe a disposizione per i servizi di trasporto pubblico sono oggi inferiori a quelle del 1977 e che nel frattempo sono intervenuti gli aumenti salariali conseguenti al rinnovo del contratto autoferrotranviari 2000-2003, l’avvio della trattativa del rinnovo 2004-2007, l’aumento del prezzo del gasolio. Ma a risultare decisivo sul mancato risparmio del costo sociale del trasporto è senz’altro la scelta di garantire la tutela degli addetti del settore -il rispetto della cosiddetta “clausola sociale”- che ha costituito inoltre la più forte remora alla concorrenza auspicata dal processo di liberalizzazione.
    I principali elementi qualitativi hanno riguardato l’impegno al miglioramento della qualità degli autobus riguardo all’età media, alla classe ambientale, alle soluzioni per favorire l’accessibilità ai mezzi da parte dei portatori di handicap, in qualche caso all’introduzione di sistemi di bigliettazione elettronica, all’introduzione di servizi a chiamata e al miglioramento di comunicazione all’utenza.
    Nelle gare relative ai servizi extraurbani affidati dalle province a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio ed il settembre 2004; i risultati delle gare confermano le aziende concessionarie prima della gara in associazione temporanea di imprese.
    Le percentuali del ribasso sugli importi a base d’asta sono risultati trascurabili (di poco superiori all’1%) ed hanno portato ad un risparmio di gara complessivo di poco più di 1,3 milioni di euro rispetto ai 112 milioni di euro della base d’asta; in termini quantitativi un margine favorevole, anche se modesto, è stato conseguito in relazione all’aumento di 1,4 milioni di bus*km offerti dagli aggiudicatari, rispetto agli 80,8 milioni di bus*km messi a gara (+1,7%). I principali elementi qualitativi hanno riguardato l’impegno al miglioramento della qualità degli autobus riguardo all’età media, alla classe ambientale, all’introduzione di sistemi di bigliettazione elettronica, all’introduzione di servizi a chiamata ed al miglioramento di comunicazione all’utenza.
    Il processo di riforma del trasporto pubblico locale ha portato ad una modificazione del panorama aziendale.
    Per affrontare le gare per l’aggiudicazione dei servizi, le aziende di trasporto più forti hanno proceduto all’acquisizione dei pacchetti azionari (a volte anche di quote di maggioranza) delle aziende pubbliche che difficilmente avrebbero potuto imporsi in un contesto di competizione.
    Le aziende, per garantire la loro presenza sul territorio e presidiare le aree delle vecchie concessioni, hanno generalmente partecipato alle gare costituendosi in Associazioni temporanee di’impresa (ATI).
    A gara aggiudicata, a fronte dell’obbligo per le ATI di trasformarsi in soggetto giuridico, richiesto dalla generalità nei Bandi, stanno orientandosi verso la costituzione di Società consortili a responsabilità limitata (S.C.A.R.L.) che consentono al nuovo soggetto di gestire il contratto dal punto di vista amministrativo e alle singole aziende, che hanno partecipato alla S.C.A.R.L, di esercire i servizi.
    Questa considerazione si somma al fato che nella maggior parte dei casi i servizi messi a gara sono stati aggiudicati ai vecchi concessionari, anche se, a volte, in configurazioni diverse da quelle titolari delle vecchie concessioni.
    Per dare il peso della presenza di ciascun gruppo sul mercato lombardo a seguito delle gare¹  si osservi il seguente prospetto relativo ai Bus*Km all’anno.



    In attesa che si definiscano gli esiti delle gare dei servizi urbani e di area urbana di Milano, l’ATM rappresenta l’azienda pubblica maggiormente presente nella Regione con oltre il 55% dei bus*Km/anno.
    La SAB consolida a seguito delle gare la sua presenza in Lombardia. Non solo si riconferma, attraverso ATI o con aziende controllate, in tutte le realtà dove era già concessionaria prima delle gare ma, soprattutto, allarga il suo raggio d’azione costituendosi come mandante in un’ATI con ATM e aggiudicandosi il 3° lotto della Provincia di Milano dove non era presente in precedenza.
    Il CAL presidia tutto l’asse occidentale della Lombardia costituito dalle province di Milano, Varese e Pavia. I servizi svolti antecedentemente alle gare dalle aziende di trasporto che compongono il CAL, raffrontati agli esiti delle stesse (sia come aggiudicatarie dirette sia che nell’ambito del Consorzio) segnalano un notevole allargamento passando da 16 a 23 milioni di bus*Km/anno.
    La SPT Linea, l’azienda di Como, nonostante l’aumento delle percorrenze manterrà le posizioni antecedenti le gare solo nel caso in cui si pervenga ad una trattativa a lei favorevole con ATM di Milano per lo svolgimento del servizio urbano di Como.
    Il Gruppo Zoncada perde posizioni. È fuori dalle province di Pavia e Bergamo dove in precedenza era concessionario. In concorrenza con il Gruppo Passera e il CAL potrà recuperare terreno solo se risulterà favorevole il contenzioso per le gare delle province di Lodi e Pavia.
    Le AutoGuidovie Italiane sono l’azienda, insieme alla SAB, che consolida ed estende la propria presenza in Lombardia essendo presente in cinque province: 2 lotti in provincia di Milano, Como, Bergamo, Mantova e Cremona. Entra come mandante nei servizi urbani e di area urbana del Comune di Brescia.
    Il Gruppo Passera, che ha rilevato la Sila Pavia (ex SGEA) oltre che partecipare in maniera consistente al Consorzio CAL e agisce individualmente acquisendo i servizi del Lotto 1 della Provincia di Pavia.

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¹ Nel prospetto si ipotizza che ATM si aggiudichi i tre lotti messi a gara dal Comune di Milano e i due lotti della Provincia sottoposti a verifica mentre si risolva a favore di STP Linea quello del Comune di Como e a favore del CAL quello della Provincia di Varese.