Gian Paolo Corda
Capitolo 12 - Il trasporto pubblico locale
testo completo su: www.rapportoirer2005.it/territoriale/III/corda
Il saggio esamina lo stato e l’evoluzione del sistema di trasporto pubblico locale. Vengono richiamati i principali dati forniti da Regione Lombardia e le tendenze in atto per i servizi di trasporto urbani ed extra-urbani. Vengono quindi illustrati i sostanziali cambiamenti intervenuti con la riforma del trasporto pubblico locale attuata negli ultimi anni, gli esisti della riforma stessa in termini di nuovo assetto delle società di servizi, alcune questioni aperte in merito alla necessità di aumento della quantità e della qualità del servizio nei prossimi anni.
La Lombardia concorre per oltre il 13% del totale alla voce Settore dei trasporti della Contabilità nazionale, ed è tra le regioni dove più alta è la produttività espressa in termini di servizio reso. Per il 2004 il bilancio preventivo approvato dal Consiglio regionale prevede spese nel settore dei trasporti pari a circa il 4% del totale delle spese correnti.
Al momento dell’avvio del processo di riforma, le aziende di TPL in Lombardia presentavano un panorama dimensionale estremamente diversificato, passando da realtà di circa 9 mila addetti per l’ATM di Milano ad imprese familiari di pochi addetti, e si manifestava una tendenza al calo progressivo del numero delle aziende presenti.
A seguito di una serie di interventi normativi (l. n. 204/1995, l.r. n. 13/1995, l.r. n. 29/1996, d.lgs. 422/1997, l. n. 194/1998, l.r. n. 22/1998), l’andamento dei disavanzi aziendali, che aveva registrato nei primi anni ’90 il momento di maggiore crisi, ha conosciuto una progressiva e consistente diminuzione.
Negli 11 bacini provinciali la distribuzione territoriale dei 274 milioni di bus*km contribuiti al 2003 è costituita per 124 milioni dalle reti extraurbane e per 150 milioni dalle reti urbane.
La rete urbana di Milano è pari all’80,1% di tutte le reti urbane degli 11 bacini provinciali e assorbe il 43,8% dei contributi complessivi.
A fronte di questa ripartizione delle risorse regionali si osserva che i circa 600 milioni di passeggeri trasportati sono concentrati per il 76,7% nella provincia di Milano.
Dal 1996 al 2002 i bus*km/anno contribuiti si sono mantenuti inalterati attorno ai 275 milioni 500 mila. Così pure nello stesso periodo sono rimasti inalterati i bus*km/anno effettivi, circa pari a 289 milioni 500 mila.
L’indice di esercizio delle aziende, costituito dal rapporto tra i ricavi, comprensivi dei contributi regionali, e i costi, è migliorato passando dall’89,2% del 1996 al 95,01% del 2002.
Dal 1996 al 2002 l’offerta del servizio, rimanendo pressoché costante, non ha fatto fronte alle accresciute esigenze di mobilità. A fronte di un modestissimo aumento (+1,3%) dei posti*km/anno offerti si è avuta una diminuzione del 7% del numero degli autobus circolanti, che erano 6.150 nel 2002.
La scarsa appetibilità del trasporto pubblico locale si è riflessa su una diminuzione di quasi il 3% del numero dei viaggiatori trasportati, passati da 635,7 a 617,6 milioni/anno, e su una diminuzione del 3,6% del totale viaggiatori*km, da 5,66 a 5,45 miliardi all’anno. L’indice di utilizzazione del servizio, costituito dal rapporto tra il totale dei viaggiatori*km e i posti*km offerti, è divenuto sempre più basso, passando dal 17,83% del 1996 al 16,95 del 2002.
Per la qualità del parco autobus, solo il 7% degli autobus è Euro 3, il 42% è Euro 2, il 6% è Euro 1 e ben il 45% è ancora Euro 0. Il 25% ha oltre 15 anni, il 20% tra 11 e 15 anni e il restante 55% meno di 10 anni. Per fare fronte a questa situazione la Regione ha attivato un programma di rinnovo del parco autobus che consentirà nei prossimi 5 anni l’acquisto di oltre 2.000 nuovi autobus ecologici, di cui 450 entrerebbero in servizio entro il 2005.
L’ultima legislatura è stata segnata da profonde innovazioni conseguenti agli interventi legislativi nazionali e regionali. Tale percorso ha riguardato il passaggio dal precedente regime concessorio e dal regime finanziario al nuovo meccanismo delle gare e dei contratti di servizio. Per attivare tale processo, che ha portato alla stipula dei contratti di servizio, province e comuni capoluogo, a partire dal 2000, hanno definito e organizzato, sulla base degli indirizzi forniti dalla Regione, i Programmi triennali dei servizi, portati all’approvazione regionale attraverso apposite conferenze dei servizi.
La trasformazione societaria per le aziende municipalizzate ha segnato il passaggio della separazione dei ruoli tra regolatore e gestore dei servizi pubblici. La l.r. n. 22 del 29 ottobre 1998 ha certamente costituito l’avvio per l’attuazione del processo di riforma in Lombardia.
Sulla base della proposta di indirizzi per il Piano regionale della mobilità e dei trasporti (marzo 2000) e del supporto agli adempimenti amministrativi fornito a comuni capoluogo e province in merito ai bandi di gara, capitolati, contratti-tipo, gli enti affidatari dei conferimenti hanno provveduto all’avvio delle procedure dei Programmi triennali dei servizi e di quelle di gara per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.
La legge finanziaria nazionale per l’anno 2002, riformulando il testo dell’art. 113 del Testo Unico degli enti locali, ha impresso una svolta ad alcuni elementi di resistenza alla riforma, rendendo chiara e non controvertibile l’obbligatorietà della separazione tra la proprietà delle reti, delle dotazioni e degli impianti strumentali all’esercizio dell’attività e la gestione del servizi, da attribuirsi attraverso pubblica selezione. La l.r. n. 1 del 2002 ha disposto l’obbligo per gli enti locali di non affidare ai soggetti gestori le reti e gli impianti “essenziali ed infungibili per la produzione dei servizi”.
Nove province e 10 comuni capoluogo hanno già aggiudicato le gare per un totale rispettivamente di circa 80,8 e 29,9 milioni di bus*km. La Provincia di Milano è in fase di aggiudicazione per circa 31,3 milioni di bus*km.
Il Comune di Milano, dopo la delibera del gennaio 2003, che individuava un primo riassetto dell’ATM nella costituzione della società di esercizio, il 27 luglio ha approvato l’aggiornamento del Piano Triennale dei Servizi del trasporto pubblico locale.
Nelle gare relative ai servizi urbani, e delle rispettive aree urbane, nei comuni capoluogo a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio e il settembre 2004; i risultati delle gare confermano in 9 dei 10 casi le aziende concessionarie prima della gara, singolarmente (4 casi) o in associazione temporanea di imprese. Solo nel caso di Como si è avuto che l’azienda concessionaria locale sia stata sopravanzata dall’ATM di Milano in una gara, per altro, annullata da una sentenza del TAR della Lombardia, che ha indotto il Comune a espletare una nuova procedura di gara.
Nelle gare relative ai servizi extraurbani affidati dalle province a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio e il settembre 2004; i risultati delle gare confermano le aziende concessionarie prima della gara in associazione temporanea di imprese.
In attesa che si definiscano gli esiti delle gare dei servizi urbani e di area urbana di Milano, l’ATM rappresenta l’azienda pubblica maggiormente presente nella Regione con oltre il 55% dei bus*km/anno.
Il peso del trasporto pubblico locale deve poter uscire dal ruolo progressivamente marginale che lo caratterizza, ad eccezione dell’area urbana milanese dove, per altro, si mantiene rilevante la differenza tra l’incidenza nell’urbano, prossima ai livelli di eccellenza delle città europee, e quella dell’area urbana circostante. L’imperativo di contrastare l’inquinamento passerà sempre più a favorire la circolazione di mezzi di trasporto ecologicamente a minore impatto.
Al centro delle azioni dei cittadini dovrà restare la libertà di scelta dell’uso più appropriato e dei mezzi di spostamento e in questa prospettiva il trasporto pubblico locale costituirà una risorsa per un uso razionale dei diversi modi di trasporto: ferroviario e stradale, collettivo e individuale. L’incremento dell’uso del trasporto pubblico non dovrà dipendere dagli impedimenti alla mobilità con mezzo individuale, ma dal superamento delle carenze di offerta, quantitativa e qualitativa.
In termini di pianificazione, la svolta normativa ha creato tutte le condizioni perché i soggetti regolatori assumano direttamente quei compiti di pianificazione del trasporto pubblico locale fin qui delegati ad aziende di trasporto.
L’avvio dei contratti di servizio non chiude ma apre una stagione di nuove responsabilità ai soggetti decisori, soprattutto per quanto attiene la capacità di monitorare il rispetto quantitativo e qualitativo dei contratti di servizio e per valutare i necessari adeguamenti dello stesso all’evoluzione della domanda.
La natura di soggetti regolatori conseguente al trasferimento a province e capoluoghi di tutte le competenze riguardanti il TPL deve favorire la costituzione di apposite strutture, quali le agenzie, metropolitane e provinciali, al servizio dei soggetti regolatori.
In ottica di sistema, trova giusta corrispondenza la domanda, che emerge con forza da parte degli utenti e degli enti locali, relativa alla necessità di introdurre a livello regionale un sistema tariffario integrato tra i diversi servizi su gomma e tra questi e il servizio ferroviario regionale, cui la Regione sta dando le prime risposte (d.g.r. n. VII/18615 del 5.8.2004) in concomitanza del completamento del Passante ferroviario e all’attivazione delle nuove linee S del servizio ferroviario regionale, con gli abbonamenti integrati ferro/gomma scontati di “Treno Milano”.
La rete urbana di Milano è pari all’80% di tutte le reti urbane degli 11 bacini provinciali mentre i circa 600 milioni di passeggeri trasportati sono concentrati per il 76,7% nella provincia di Milano.
L’offerta del servizio, rimanendo pressoché costante, non ha fatto fronte alle accresciute esigenze di mobilità. La scarsa appetibilità del trasporto pubblico locale si è riflessa su una diminuzione di quasi il 3% del numero dei viaggiatori trasportati.
La Regione ha attivato un programma di rinnovo del parco autobus che risultano solo in minima parte nelle classi alte di qualità europea.
L’ultima legislatura è stata segnata da profonde innovazioni con il passaggio dal precedente regime concessorio al nuovo meccanismo delle gare e dei contratti di servizio.
Nove province e 10 comuni capoluogo hanno già aggiudicato le gare, la Provincia di Milano è in fase di aggiudicazione, devono ancora avviare la gara la Provincia di Varese e il Comune di Milano.
Il peso del trasporto pubblico locale deve poter uscire dal ruolo progressivamente marginale che lo caratterizza, ad eccezione di Milano, prossima ai livelli di eccellenza delle città europee.
Il saggio esamina lo stato e l’evoluzione del sistema di trasporto pubblico locale. Vengono richiamati i principali dati forniti da Regione Lombardia e le tendenze in atto per i servizi di trasporto urbani ed extra-urbani. Vengono quindi illustrati i sostanziali cambiamenti intervenuti con la riforma del trasporto pubblico locale attuata negli ultimi anni, gli esisti della riforma stessa in termini di nuovo assetto delle società di servizi, alcune questioni aperte in merito alla necessità di aumento della quantità e della qualità del servizio nei prossimi anni.
12.1 Alcuni dati di contabilità regionale dei trasporti
La Lombardia concorre per oltre il 13% del totale alla voce Settore dei trasporti della Contabilità nazionale, ed è tra le regioni dove più alta è la produttività espressa in termini di servizio reso. Per il 2004 il bilancio preventivo approvato dal Consiglio regionale prevede spese nel settore dei trasporti pari a circa il 4% del totale delle spese correnti.
Al momento dell’avvio del processo di riforma, le aziende di TPL in Lombardia presentavano un panorama dimensionale estremamente diversificato, passando da realtà di circa 9 mila addetti per l’ATM di Milano ad imprese familiari di pochi addetti, e si manifestava una tendenza al calo progressivo del numero delle aziende presenti.
A seguito di una serie di interventi normativi (l. n. 204/1995, l.r. n. 13/1995, l.r. n. 29/1996, d.lgs. 422/1997, l. n. 194/1998, l.r. n. 22/1998), l’andamento dei disavanzi aziendali, che aveva registrato nei primi anni ’90 il momento di maggiore crisi, ha conosciuto una progressiva e consistente diminuzione.
Negli 11 bacini provinciali la distribuzione territoriale dei 274 milioni di bus*km contribuiti al 2003 è costituita per 124 milioni dalle reti extraurbane e per 150 milioni dalle reti urbane.
La rete urbana di Milano è pari all’80,1% di tutte le reti urbane degli 11 bacini provinciali e assorbe il 43,8% dei contributi complessivi.
A fronte di questa ripartizione delle risorse regionali si osserva che i circa 600 milioni di passeggeri trasportati sono concentrati per il 76,7% nella provincia di Milano.
12.2 I principali indicatori statistici
Dal 1996 al 2002 i bus*km/anno contribuiti si sono mantenuti inalterati attorno ai 275 milioni 500 mila. Così pure nello stesso periodo sono rimasti inalterati i bus*km/anno effettivi, circa pari a 289 milioni 500 mila.
L’indice di esercizio delle aziende, costituito dal rapporto tra i ricavi, comprensivi dei contributi regionali, e i costi, è migliorato passando dall’89,2% del 1996 al 95,01% del 2002.
Dal 1996 al 2002 l’offerta del servizio, rimanendo pressoché costante, non ha fatto fronte alle accresciute esigenze di mobilità. A fronte di un modestissimo aumento (+1,3%) dei posti*km/anno offerti si è avuta una diminuzione del 7% del numero degli autobus circolanti, che erano 6.150 nel 2002.
La scarsa appetibilità del trasporto pubblico locale si è riflessa su una diminuzione di quasi il 3% del numero dei viaggiatori trasportati, passati da 635,7 a 617,6 milioni/anno, e su una diminuzione del 3,6% del totale viaggiatori*km, da 5,66 a 5,45 miliardi all’anno. L’indice di utilizzazione del servizio, costituito dal rapporto tra il totale dei viaggiatori*km e i posti*km offerti, è divenuto sempre più basso, passando dal 17,83% del 1996 al 16,95 del 2002.
Per la qualità del parco autobus, solo il 7% degli autobus è Euro 3, il 42% è Euro 2, il 6% è Euro 1 e ben il 45% è ancora Euro 0. Il 25% ha oltre 15 anni, il 20% tra 11 e 15 anni e il restante 55% meno di 10 anni. Per fare fronte a questa situazione la Regione ha attivato un programma di rinnovo del parco autobus che consentirà nei prossimi 5 anni l’acquisto di oltre 2.000 nuovi autobus ecologici, di cui 450 entrerebbero in servizio entro il 2005.
12.3 Dal regime concessorio ai contratti di servizio
L’ultima legislatura è stata segnata da profonde innovazioni conseguenti agli interventi legislativi nazionali e regionali. Tale percorso ha riguardato il passaggio dal precedente regime concessorio e dal regime finanziario al nuovo meccanismo delle gare e dei contratti di servizio. Per attivare tale processo, che ha portato alla stipula dei contratti di servizio, province e comuni capoluogo, a partire dal 2000, hanno definito e organizzato, sulla base degli indirizzi forniti dalla Regione, i Programmi triennali dei servizi, portati all’approvazione regionale attraverso apposite conferenze dei servizi.
La trasformazione societaria per le aziende municipalizzate ha segnato il passaggio della separazione dei ruoli tra regolatore e gestore dei servizi pubblici. La l.r. n. 22 del 29 ottobre 1998 ha certamente costituito l’avvio per l’attuazione del processo di riforma in Lombardia.
Sulla base della proposta di indirizzi per il Piano regionale della mobilità e dei trasporti (marzo 2000) e del supporto agli adempimenti amministrativi fornito a comuni capoluogo e province in merito ai bandi di gara, capitolati, contratti-tipo, gli enti affidatari dei conferimenti hanno provveduto all’avvio delle procedure dei Programmi triennali dei servizi e di quelle di gara per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.
La legge finanziaria nazionale per l’anno 2002, riformulando il testo dell’art. 113 del Testo Unico degli enti locali, ha impresso una svolta ad alcuni elementi di resistenza alla riforma, rendendo chiara e non controvertibile l’obbligatorietà della separazione tra la proprietà delle reti, delle dotazioni e degli impianti strumentali all’esercizio dell’attività e la gestione del servizi, da attribuirsi attraverso pubblica selezione. La l.r. n. 1 del 2002 ha disposto l’obbligo per gli enti locali di non affidare ai soggetti gestori le reti e gli impianti “essenziali ed infungibili per la produzione dei servizi”.
12.4 Gli esiti della riforma
Nove province e 10 comuni capoluogo hanno già aggiudicato le gare per un totale rispettivamente di circa 80,8 e 29,9 milioni di bus*km. La Provincia di Milano è in fase di aggiudicazione per circa 31,3 milioni di bus*km.
Il Comune di Milano, dopo la delibera del gennaio 2003, che individuava un primo riassetto dell’ATM nella costituzione della società di esercizio, il 27 luglio ha approvato l’aggiornamento del Piano Triennale dei Servizi del trasporto pubblico locale.
Nelle gare relative ai servizi urbani, e delle rispettive aree urbane, nei comuni capoluogo a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio e il settembre 2004; i risultati delle gare confermano in 9 dei 10 casi le aziende concessionarie prima della gara, singolarmente (4 casi) o in associazione temporanea di imprese. Solo nel caso di Como si è avuto che l’azienda concessionaria locale sia stata sopravanzata dall’ATM di Milano in una gara, per altro, annullata da una sentenza del TAR della Lombardia, che ha indotto il Comune a espletare una nuova procedura di gara.
Nelle gare relative ai servizi extraurbani affidati dalle province a seguito dei risultati delle gare l’inizio dei servizi di trasporto è avvenuto tra il febbraio e il settembre 2004; i risultati delle gare confermano le aziende concessionarie prima della gara in associazione temporanea di imprese.
In attesa che si definiscano gli esiti delle gare dei servizi urbani e di area urbana di Milano, l’ATM rappresenta l’azienda pubblica maggiormente presente nella Regione con oltre il 55% dei bus*km/anno.
12.5 Le questioni aperte
Il peso del trasporto pubblico locale deve poter uscire dal ruolo progressivamente marginale che lo caratterizza, ad eccezione dell’area urbana milanese dove, per altro, si mantiene rilevante la differenza tra l’incidenza nell’urbano, prossima ai livelli di eccellenza delle città europee, e quella dell’area urbana circostante. L’imperativo di contrastare l’inquinamento passerà sempre più a favorire la circolazione di mezzi di trasporto ecologicamente a minore impatto.
Al centro delle azioni dei cittadini dovrà restare la libertà di scelta dell’uso più appropriato e dei mezzi di spostamento e in questa prospettiva il trasporto pubblico locale costituirà una risorsa per un uso razionale dei diversi modi di trasporto: ferroviario e stradale, collettivo e individuale. L’incremento dell’uso del trasporto pubblico non dovrà dipendere dagli impedimenti alla mobilità con mezzo individuale, ma dal superamento delle carenze di offerta, quantitativa e qualitativa.
In termini di pianificazione, la svolta normativa ha creato tutte le condizioni perché i soggetti regolatori assumano direttamente quei compiti di pianificazione del trasporto pubblico locale fin qui delegati ad aziende di trasporto.
L’avvio dei contratti di servizio non chiude ma apre una stagione di nuove responsabilità ai soggetti decisori, soprattutto per quanto attiene la capacità di monitorare il rispetto quantitativo e qualitativo dei contratti di servizio e per valutare i necessari adeguamenti dello stesso all’evoluzione della domanda.
La natura di soggetti regolatori conseguente al trasferimento a province e capoluoghi di tutte le competenze riguardanti il TPL deve favorire la costituzione di apposite strutture, quali le agenzie, metropolitane e provinciali, al servizio dei soggetti regolatori.
In ottica di sistema, trova giusta corrispondenza la domanda, che emerge con forza da parte degli utenti e degli enti locali, relativa alla necessità di introdurre a livello regionale un sistema tariffario integrato tra i diversi servizi su gomma e tra questi e il servizio ferroviario regionale, cui la Regione sta dando le prime risposte (d.g.r. n. VII/18615 del 5.8.2004) in concomitanza del completamento del Passante ferroviario e all’attivazione delle nuove linee S del servizio ferroviario regionale, con gli abbonamenti integrati ferro/gomma scontati di “Treno Milano”.
Conclusioni
La rete urbana di Milano è pari all’80% di tutte le reti urbane degli 11 bacini provinciali mentre i circa 600 milioni di passeggeri trasportati sono concentrati per il 76,7% nella provincia di Milano.
L’offerta del servizio, rimanendo pressoché costante, non ha fatto fronte alle accresciute esigenze di mobilità. La scarsa appetibilità del trasporto pubblico locale si è riflessa su una diminuzione di quasi il 3% del numero dei viaggiatori trasportati.
La Regione ha attivato un programma di rinnovo del parco autobus che risultano solo in minima parte nelle classi alte di qualità europea.
L’ultima legislatura è stata segnata da profonde innovazioni con il passaggio dal precedente regime concessorio al nuovo meccanismo delle gare e dei contratti di servizio.
Nove province e 10 comuni capoluogo hanno già aggiudicato le gare, la Provincia di Milano è in fase di aggiudicazione, devono ancora avviare la gara la Provincia di Varese e il Comune di Milano.
Il peso del trasporto pubblico locale deve poter uscire dal ruolo progressivamente marginale che lo caratterizza, ad eccezione di Milano, prossima ai livelli di eccellenza delle città europee.
