conclusioni

La Lombardia, come tutti i sistemi economici regionali, ha realizzato anche nell’ultimo decennio un considerevole processo evolutivo.
    Comunque lo si voglia definire – di crescita quantitativa o di sviluppo qualitativo, di consolidamento o di assestamento – questo processo ha comportato significativi effetti sull’ambiente, il territorio, le infrastrutture e i servizi pubblici della regione.
    Ambiente, territorio, infrastrutture e servizi rappresentano infatti i principali fattori “di contesto” in cui le imprese operano e i cittadini vivono. E’ pertanto comprensibile che – anche solo per il semplice trascorrere del tempo – imprese e cittadini formulino dei confronti del “contesto” una domanda sempre più esigente, o quantomeno sempre più diversificata e diffusa. Cambiano infatti i bisogni di mobilità di merci e persone; cambia l’allocazione del tempo, progressivamente a favore di quello libero invece che di quello dedicato al lavoro; cambiano certi consumi; maturano le esigenze di sicurezza e di qualità della vita; cambiano, in sintesi, i modi di vivere e di intraprendere e il territorio – in senso lato – è al tempo stesso il contenitore e il contenuto, l’espressione e il risultato di questi cambiamenti.
    Saper ascoltare e riconoscere questi cambiamenti, in taluni casi addirittura interpretarli e precorrerli, è compito precipuo di un’amministrazione pubblica consapevole e responsabile, che deve conseguentemente impostare una politica territoriale attenta alla compatibilità tra le nuove esigenze emergenti. Difficilmente, infatti, la singola impresa o il singolo cittadino saprebbero o potrebbero dare una risposta individuale a problemi così complessi, le cui interdipendenze e il cui interesse comune attribuiscono loro il ruolo di beni pubblici o quasi pubblici.
    L’evoluzione della “domanda” di contesto territoriale e delle conseguenti politiche di “offerta”, cioè di intervento da parte della Regione Lombardia in queste materie, ha portato con sé anche una notevole diversificazione dell’assetto territoriale regionale, in cui alcuni elementi sono andati rafforzandosi (la centralità metropolitana di Milano); altri sono andati indebolendosi (alcune perifericità, non solo geografiche, della regione); altri, infine, hanno cambiato ruolo e peso nel contesto regionale.

a) Gli effetti complessivi indotti della crescita

L’impatto della crescita lombarda su ambiente, territorio, infrastrutture e servizi ha avuto anche significativi effetti “indiretti”: ad esempio, il necessario rafforzamento delle infrastrutture ha impattato sulla redistribuzione degli insediamenti produttivi e residenziali e quindi sull’ambiente; le modificazioni della struttura produttiva lombarda hanno implicato nuovi fabbisogni energetici ed idrici; l’evoluzione dei consumi – a sua volta indotta dall’incremento del reddito pro capite – ha suscitato una nuova domanda di infrastrutture e servizi telematici; il variare delle abitudini di vita ha generato una maggiore produzione di rifiuti, ma anche l’esigenza di dotare il territorio di nuove attività per il tempo libero.
    In Lombardia si sono così attivati contemporaneamente un circolo virtuoso di opportunità, che hanno generato esternalità positive di rete (ad esempio maggiori opportunità di mobilità e di comunicazione); ma anche un circolo vizioso di rischi, connessi con alcune esternalità negative di natura ambientale. Per alcuni aspetti, tutto ciò ha fatto sì che dalla crescita si siano generate nuove risorse per politiche e interventi tecnologici ambientali che hanno “aggiustato” ex-post gli inconvenienti emersi; ma per altri aspetti molto rimane ancora da fare, per prevenire ex-ante altri effetti negativi o quantomeno problematici, connessi con i processi di crescita e stabilizzazione dell’economia e della società lombarda.

b) Gli effetti sulla distribuzione delle attività sul territorio

L’evoluzione della Lombardia, la necessità e la scelta di far fronte alla competitività globale, hanno moltiplicato e differenziato le modalità insediative. Accanto all’intensificazione degli insediamenti produttivi e residenziali nell’area metropolitana – che si è espansa fino a suggerire suggestive formule come quella della “città infinita” – si sono diffuse forme di insediamento a media densità, nelle città capoluogo di provincia e in altri centri minori della regione; ma si è anche manifestato qualche fenomeno di degrado e abbandono rurale nelle aree più marginali e periferiche della montagna alpina e appenninica. L’esito di questi processi ha consolidato una forma insediativa in Lombardia per fasce orizzontali: quella montana e pedemontana, quella centrale urbanizzata lungo l’asse infrastrutturale est-ovest, quella della pianura asciutta e irrigua nel sud della regione.
    A controbilanciare nella direzione nord-sud lo sviluppo lombardo ha contribuito il sistema fluviale del Ticino, dell’Adda e dell’Oglio, lungo il quale si è rafforzato un più equilibrato sistema insediativo urbano-rurale.

c) Gli effetti insediativi sulla domanda di infrastrutture e di mobilità

Poiché la domanda di mobilità di chi lavora e abita in Lombardia è una domanda derivata dalla distribuzione degli insediamenti produttivi e residenziali, sia a livello regionale che urbano, le modificazioni accennate al punto precedente hanno incrementato la domanda di servizi di trasporto e, conseguentemente, di adeguamento e rafforzamento delle infrastrutture. Ciò ha confermato l’inevitabile trade-off che anche la Regione ha dovuto affrontare, da una parte promuovendo il decentramento per alleggerire la congestione delle aree più densamente urbanizzate; e, dall’altra, incrementando l’infrastrutturazione e i servizi di trasporto per consentire i collegamenti tra le nuove e le antiche aree di sviluppo insediativo.
    Ad esempio, il decentramento della Fiera dal centro della città di Milano all’area di Rho-Pero ha richiesto nuove infrastrutture; così il rafforzamento dell’aeroporto di Malpensa per offrire ai lombardi l’accessibilità intercontinentale che Linate non avrebbe mai consentito; così il completamento della S.S. Valassina per consentire una migliore accessibilità alla Valtellina; così su una scala più “urbana”, la crescita di nuovi o più dinamici attrattori e generatori di traffico (le università lombarde, gli ospedali accorpati, i grandi centri commerciali decentrati) ha reso necessario nuovi servizi di trasporto. Anche l’inevitabile concentrazione temporale della mobilità “sistematica” – quella tipica del pendolarismo – ha avuto per conseguenza un aggravamento della congestione in entrata e uscita dai maggiori poli urbani (picchi orari), che ha dovuto essere affrontata con grandi sforzi di realizzazione di infrastrutture e servizi (Passante ferroviario, trasporto pubblico locale, Bre.Be.Mi. e quarte corsie autostradali).

d) Gli impatti sull’ambiente

Il gioco incrociato dei due circoli – virtuoso e vizioso – della crescita lombarda, che hanno prodotto esternalità positive e negative attraverso decentramento, incremento della mobilità di persone e merci, nuove infrastrutture e nuovi servizi, ha indubbiamente influito sull’ambiente e sui livelli dell’inquinamento, dell’aria innanzitutto.
    Tutte le analisi concordano che il trasporto è in effetti la maggior causa di aumento delle emissioni atmosferiche (anidride solforosa, monossido di carbonio, benzene, polveri – PM10), ma anche del crescente inquinamento acustico. Contro queste tendenze la Regione Lombardia ha dovuto impegnarsi con grande determinazione per ridurre le cause e migliorare la vivibilità, conseguendo peraltro risultati assai meritori anche se ancora non totalmente soddisfacenti (si veda oltre).

e) Gli effetti della crescita sulla domanda di public utilities

La crescita della Lombardia nell’ultimo decennio ha anche comportato una maggior domanda di risorse energetiche e idriche. A ciò hanno contribuito non solo le attività produttive, ma anche i consumi domestici, generando sia nuovi fabbisogni di produzione, di distribuzione e – nel caso delle acque – anche di trattamento e depurazione.
    Ad accrescere la domanda di servizi pubblici ha contribuito l’aumento di produzione di rifiuti, confermando la stretta correlazione che esiste tra rifiuti e processi di crescita in ogni territorio.
    Anche in questo caso si è assistito non solo ad una crescita quantitativa, ma anche ad una diversificazione dei fabbisogni di servizi sul territorio e ad una conseguente più spinta segmentazione dei mercati, che ha reso la gestione delle public utilities così complessa da suggerire una progressiva liberalizzazione di questi mercati, in modo da “avvicinare” la capacità di offerta alla varietà della domanda.

A fronte di queste imponenti variazioni della domanda di migliore qualità della vita, di assetti e gestione del territorio, di infrastrutture e servizi per la mobilità e le public utilities, la Regione Lombardia ha adottato e implementato una serie di politiche improntate a quella che non si può negare essere stata una visione strategica di ampio respiro e di considerevole organicità. Non sempre, nel passato, in queste materie, si era assistito ad un’impostazione delle politiche che non fosse ispirata a soluzioni episodiche, spesso settoriali e indipendenti le une dalle altre. La natura strategica delle politiche lombarde è invece testimoniata innanzitutto da un approccio fortemente orientato alla domanda, invece che all’offerta; caratterizzato dalla ricerca di una condivisione allargata delle scelte, nella misura del possibile di un consenso non demagogico, ma derivante dal riconoscimento dell’efficacia delle politiche adottate; improntato ad una trasparente identificazione delle priorità, supportata dalla necessaria mobilitazione di risorse; ispirato ad una sistemicità degli interventi che sapesse cogliere la complessità delle interdipendenze tra sviluppo territoriale, ambientale, infrastrutturale e dei servizi; e, da ultimo, accompagnato da atti di programmazione e pianificazione di orizzonte temporale pluriennale.

a) La ricerca della condivisione e del consenso

Nella consapevolezza che le scelte territoriali, ambientali, infrastrutturali e di servizi generano spesso – e quasi inevitabilmente – conflitti tra interessi e opzioni assai diversificate per settori e territori, l’azione della Regione Lombardia si è distinta per avere “progressivamente” perseguito, nella VI Legislatura, obiettivi di programmazione strategica per progetti e obiettivi, capaci di dare il segno dell’indirizzo e del governo regionale; e, nella VII Legislatura, per avere cercato in modo generalizzato, di attuare forme e modalità di programmazione negoziata. Come in altri campi del suo operare, la Regione si è proposta di introdurre e far maturare i principi di sussidiarietà, di efficienza e di responsabilità, dotandosi via via di strumenti che favorissero la “codecisione” tra Regione ed enti locali (sussidiarietà verticale) e tra pubblico e privato (sussidiarietà orizzontale): la Conferenza regionale delle autonomie locali, prevista nella l.r. 1/2000; nonché le varie intese programmatiche e gli Accordi di programma quadro – come strumento ordinario di messa a punto delle politiche, dei programmi e dei progetti – sono valida prova e testimonianza di questa scelta.
    Anche nel campo ambientale, in cui la Lombardia si era già distinta a livello nazionale negli anni passati per una significativa maturazione della consapevolezza sulla crucialità e la priorità delle politiche ambientali per migliorare la qualità della vita, le azioni del Governo lombardo hanno subito una forte accelerazione. Anche se i problemi dell’inquinamento, per la loro rilevanza, non hanno ancora trovato soluzioni definitive, l’integrazione e l’internalizzazione delle preoccupazioni ambientali nelle politiche settoriali – fattore basilare per lo sviluppo sostenibile – hanno dato i loro primi frutti.
    Il consenso sulle misure adottate, com’era prevedibile, non è stato unanime, ma i risultati conseguiti – ancorché parziali – hanno diffuso una maggiore responsabilità da parte di cittadini e imprese nell’adottare comportamenti più virtuosi che in passato, ad esempio, sia nel campo delle emissioni di inquinanti che in quello della raccolta differenziata dei rifiuti.
Le infrastrutture hanno senza dubbio segnato l’elemento più problematico nella ricerca del consenso. Tutti i cittadini e le imprese hanno sostanzialmente condiviso la politica delle grandi infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali, ambientali (depuratori e termovalorizzatori), e fieristiche, ma soprattutto nelle aree circoscritte in cui esse vanno ad impattare si sono generati tensioni e conflitti rilevanti, a conferma del fatto che si condividono i benefici che esse  arrecano ma che  si vorrebbe che esse fossero sempre realizzate “altrove” (secondo la nota sindrome NIMBY, Never in my back-yard).
    L’azione della Regione ha perciò dovuto impegnarsi in una defatigante attività di creazione di consenso, di interventi compensativi, di politiche di mitigazione che hanno indubbiamente ritardato i tempi di realizzazione e hanno spesso comportato ingenti impieghi di risorse, non sempre giustificate dall’interesse comune ma solo da quelli locali e settoriali. Al termine dei processi avviati sarà cresciuta l’accessibilità di molte aree del territorio lombardo, sarà aumentata l’attrattività della Lombardia per gli insediamenti produttivi e residenziali, si saranno consolidati gli effetti positivi diretti, indiretti e indotti, in termini di reddito e di occupazione. Ma è indubbio che la percezione dei benefici è rimandata nel tempo alle future generazioni, mentre quella dei costi suscita ancora resistenze al cambiamento e allo sviluppo.
    La condivisione delle scelte operate dalla Regione Lombardia è semmai stata maggiore per l’accresciuta libertà di scelta nella mobilità indotta dai servizi di trasporto pubblico, di trasporto integrato e dei contratti relativi alla qualità dei servizi, anche essi faticosamente avviati sul territorio regionale.
    Analoghe reazioni hanno sortito le scelte operate dalla Regione Lombardia – soprattutto nell’ultimo scorcio di questa legislatura – in materia di infrastrutture energetiche e ambientali. Alle polemiche e ai disagi che hanno accompagnato la loro realizzazione (centrali elettriche, depuratori idrici, impianti per il trattamento dei rifiuti, posa delle reti per la banda larga) si stanno già manifestando i primi consensi sui servizi che esse stanno iniziando a produrre soprattutto in termini di miglioramento della qualità.

b) Priorità e risorse per realizzarle

L’ammontare delle risorse necessarie per intervenire efficacemente in materie come quelle del territorio, dell’ambiente e delle infrastrutture è evidentemente assai ingente. Il fabbisogno finanziario complessivo supererebbe di gran lunga le disponibilità esistenti.
    D’altro canto, le esigenze e le aspettative della domanda, come si è visto in precedenza, sono assai pressanti.
    Di fronte a questa situazione la politica della Regione Lombardia si è orientata lungo una duplice direzione. Da un lato, essa ha riconosciuto la diversità dei modelli di sviluppo del territorio, rispondendo così a esigenze di intervento per molti versi complementari. Così facendo, la Regione ha conseguito due risultati: ha “ascoltato” le diverse priorità emerse dal territorio, che la crescita complessa e articolata di una regione avanzata come la Lombardia porta con sè, e ha proceduto in modo coerente verso l’applicazione concreta del principio di sussidiarietà; al tempo stesso – chiamando a raccolta i diversi interessi locali, anche privati – la Regione è stata  in grado di valorizzare e mobilitare contemporaneamente più risorse – progettuali, umane, finanziarie – espandendo così la sua potenziale capacità di risposta, rispetto a politiche più omogenee e centralistiche.
    L’autonomia e la responsabilità che sin dalla VI Legislatura la Regione Lombardia ha scelto come criteri chiave del proprio PRS (Piano regionale di sviluppo) hanno certamente contribuito a “territorializzare” i diversi percorsi di sviluppo a cui le comunità locali aspiravano, moltiplicando così le priorità conseguibili.
    L’attivazione di questa responsabilità decentrata ha reso necessario un rafforzamento delle funzioni interne di informazione, monitoraggio e valutazione di quanto è andato emergendo sul territorio a livello provinciale (PTCP), nelle aree caratterizzate da problemi particolari (Piani d’area, si pensi a quello di Malpensa) o di particolare delicatezza ambientale (Valutazioni di impatto ambientale – VIA – e, più recentemente Valutazioni d’area vasta – VAS). Ai fini del coordinamento e della ricerca delle compatibilità tra aree diverse e con gli interessi generali della regione, ciò ha dato vita ad una stagione di forme varie di programmazione negoziata tra i vari interessi in gioco che hanno creato sinergie positive.
    Cercando dunque di attuare come scelta fondamentale della propria politica il principio di sussidiarietà, la Regione Lombardia ha perseguito contemporaneamente due obiettivi in tema di sviluppo del territorio. Da un lato, essa ha potuto articolare le priorità affidandone l’identificazione e quindi la selezione alle diverse aggregazioni politiche e sociali. Le comunità provinciali e quelle comunali e intercomunali, attraverso l’uso degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica a loro disposizione (PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciali; PRG – Piani regolatori generali; Piani di sviluppo delle comunità montane) hanno diversificato le priorità secondo le proprie esigenze e hanno così contribuito in autonomia e responsabilità a “territorializzare” il modello di sviluppo lombardo. Operando secondo una logica di pianificazione dal basso (bottom up) sono state moltiplicate e mobilitate le risorse locali, in misura certamente superiori a quelle che si sarebbero potute attivare con una pianificazione regionale centralizzata dall’alto (top down). Ciò ha comportato, in misura via via più accentuata nel passaggio dalla VI alla VII Legislatura, un intenso processo di pianificazione coordinata e negoziata, opportunamente dotata di strumenti di monitoraggio e valutazione (ad esempio con il Sistema informativo territoriale – SIT) che contestualmente la Regione è andata costruendo.
    Dall’altro lato, la politica regionale ha perseguito l’obiettivo di razionalizzare le risorse a disposizione preoccupandosi:

1) di perfezionare i meccanismi volti a correlare gli investimenti territoriali con i relativi interventi finanziati. Ciò si è concretizzato in un maggior legame tra programmazione economica (PRS) e programmazione finanziaria; in una minore diffusione a pioggia della spesa; in una maggiore integrazione tra azioni d’incentivazione e politiche di attuazione in materia di infrastrutture, ambiente e territorio; in un crescente sostegno della progettazione e realizzazione di servizi territoriali ad elevato livello di qualità;
2) di raggiungere elevati gradi di autonomia e discrezionalità, da parte dei beneficiari istituzionali dei finanziamenti, nel disporne l’utilizzazione. Ciò ha favorito una più precisa definizione dei livelli ottimali di esercizio dei servizi attraverso il Programma pluriennale regionale del 2001; l’introduzione dello Sportello unico delle attività produttive; la realizzazione della gestione associata dei servizi alla persona e, più in generale, sin dal 1998, dell’incentivazione di gestioni associate volontarie tra Comuni;
3) di estendere il ricorso a forme di partenariato pubblico-privato per l’attivazione di politiche d’investimento territoriali. Ciò ha comportato una significativa evoluzione della finanza di progetto con un sostanziale apporto privato sul totale degli investimenti ed un numero crescente di opere attuate con questa formula, non confinata solo agli interventi tradizionalmente finanziati con le tariffe;
4) di introdurre moduli d’investimento che tendono a coordinare la struttura dei finanziamenti, a interagire con le strategie prescelte dai beneficiari degli investimenti, e a coinvolgere i soggetti privati elaborando strumenti innovativi quali i fondi per il finanziamento e lo sviluppo di azioni soprattutto in campo ambientale ed energetico.

c) La pianificazione di settore

Nel contesto della visione strategica delle politiche lombarde in materia di territorio, ambiente, infrastrutture e servizi di public utilities hanno assunto particolare rilievo i piani di settore, raccordati con la più generale attività di programmazione, e alcuni nuovi strumenti di pianificazione.
    Del raccordo generale della pianificazione territoriale con la programmazione economica (PRS) già si è detto, ma vale la pena ribadire quanto esso abbia inciso profondamente e operativamente sullo sviluppo della Lombardia. Troppo spesso infatti, in passato, questo raccordo aveva caratterizzato più l’enunciazione della sua importanza che l’agire concreto. Nelle due ultime legislature, invece, il “sistema” di programmazione e pianificazione lombardo ha fatto registrare un reale salto di qualità e di coerenza delle politiche regionali.
La pianificazione urbanistica – come si è detto – ha subito un’accelerazione nella VII legislatura, ma già nella VI erano state poste alcune premesse significative che hanno segnato una vera e propria rivoluzione nel settore.
    La Regione aveva avuto la percezione dell’esigenza di passare da politiche territoriali di marcato carattere espansivo a politiche orientate principalmente al riuso edilizio e al ridisegno di ambiti territoriali di rilevanti dimensioni per conseguire obiettivi di un maggior risparmio nel consumo del territorio, di una rafforzata sensibilità ambientale e della trasformazione di rilevanti superfici industriali ormai in disuso. Per questo aveva scelto di passare da un’azione di verifica e controllo delle decisioni territoriali assunte dagli enti locali ad un’azione che, da un lato, coordinava e regolamentava il governo dei fenomeni territoriali; e, dall’altro, procedeva ad una forte semplificazione del quadro legislativo vigente. La legge regionale 23/1997 provvide così a demandare a livello locale l’approvazione dei piani urbanisti attuattivi e delle varianti di minore rilevanza ai piani regolatori generali, introducendo procedure di approvazione particolarmente snelle. Tale innovazione consentì una crescita delle amministrazioni locali – almeno di quelle più avvedute e preparate nella gestione del territorio – con piena responsabilità decisionale. La successiva legge 22/1999 ha esteso un’analoga crescita del livello di responsabilità – e quindi di libertà – ai cittadini, consentendo loro di avviare qualsivoglia intervento edilizio senza necessità di un esplicito provvedimento abilitativo rilasciato dalla pubblica amministrazione, riducendo progressivamente la radicata concezione autoritativa dei rapporti tra pubblico e privato in materia urbanistica e introducendo invece il principio della loro negoziabilità (programmazione negoziata). La legge 9/1999 aveva infatti ammesso la facoltà di proposta di concreti progetti di trasformazione territoriale (Programmi integrati di intervento) con il conseguente risultato di rilanciare un notevole dinamismo delle trasformazioni urbane da parte degli investitori privati, pur soddisfacendo anche rilevanti interessi pubblici. La normativa regionale ha così consacrato il superamento degli atti di mera pianificazione, promuovendo una cultura e una prassi di interventi di vero e proprio governo del territorio e di più ampie politiche di sviluppo territoriale.
    Nella VII legislatura il radicale processo d’innovazione normativa in materia di governo del territorio si è andato consolidando. La legge 1/2001 ha introdotto il principio del perseguimento dell’interesse pubblico mediante la realizzazione di pubblici servizi (Piano dei Servizi) non solo da parte delle amministrazioni pubbliche ma anche dei soggetti privati, mediante appositi atti negoziali. I Comuni sono stati così responsabilizzati a prevedere il proprio fabbisogno di attrezzature e servizi, offrendo un quadro di riferimento d’interesse pubblico agli interventi dei privati: nonostante la scarsa capacità di molti amministrazioni pubbliche a programmare in modo intersettoriale il proprio sviluppo territoriale, il successo applicativo di questa norma testimonia sicuramente l’avvio di un processo virtuoso e dinamico.
    Perché non c’è scelta territoriale che non comporti disparità di trattamento tra diversi interessi in gioco, la necessità di ridurre tali disparità ha suggerito che la nuova legge regionale sul governo del territorio (in fase di approvazione nell’ultimo scorcio di questa legislatura) introducesse e regolasse concretamente alcuni meccanismi di compensazione (redistribuzione tra i cittadini dei vantaggi e degli svantaggi derivanti da una determinata scelta urbanistica) e di perequazione (pareggiamento delle posizioni soggettive dei cittadini proprietari a fronte delle previsioni del piano regolatore).
    Per favorire un migliore equilibrio tra sviluppo economico e tutela ambientale, inoltre, la Regione ha provveduto a redigere il Piano paesistico regionale, fondandolo su un raffinato sistema di previsioni, che partendo dal livello regionale, si articola successivamente in quello provinciale e in quello comunale. L’eccessiva discrezionalità di cui è stato peraltro rimproverato il piano – un rimprovero in parte comprensibile a causa delle scarse competenze diffuse, in materia, da parte delle amministrazioni locali – sarà in parte superata dalle prescrizioni poste dalla recente entrata in vigore del codice dei beni ambientali (gennaio 2004) emanato dal Governo centrale che obbligherà la Regione a rivedere il Piano introducendo previsioni paesaggistiche assai specifiche e di natura obbligatoria.
    Più fortunato ed efficace appare invece essere stato il processo di pianificazione per le aree di montagna, a cui la Regione Lombardia ha voluto dare particolare rilievo per valorizzare, sviluppare e tutelare il territorio. Nel corso della VI legislatura (1998) era stata emanata una nuova legge di riordino delle comunità montane, che già nel corso della legislatura precedente è stata modificata con un ulteriore progetto di legge del 2003, predisposto dalla Giunta e all’esame del Consiglio regionale per l’approvazione definitiva. L’introduzione del Programma annuale degli interventi per la montagna, ispirato ai principi già richiamati della sussidiarietà orizzontale e della intersettorialità degli interventi, consentirà ai territori di montagna di programmare in modo integrato il proprio sviluppo, potendo fruire di una quota “riservata” di risorse a valere sulle principali leggi di spesa settoriali (opere pubbliche, promozione turistica, edilizia scolastica e residenziale, credito agevolato alle imprese artigiane).
    Infine, segno dell’attenzione prestata ai territori montani dalla Regione Lombardia, sono in corso di attuazione il Piano di sviluppo rurale 2000-2006 – che comprende iniziative a sostegno dell’agricoltura di montagna – e la preparazione dei Campionati del Mondo di Sci Alpino di Bormio 2005 che ha previsto e prevede interventi con ricadute permanenti per la Valtellina, che ne dovrebbero consolidare lo sviluppo anche dopo la conclusione dell’evento sportivo mondiale.
    Anche nel campo dei servizi di pubblica utilità, la Regione Lombardia si è trovata ad affrontare impegnative iniziative di programmazione. Se il Piano energetico regionale del marzo 2003 ha consentito di porre le premesse per ridurre il costo dell’energia, le emissioni climalteranti e inquinanti e promuovere la crescita competitiva delle nuove tecnologie energetiche, ancora maggior rilievo hanno assunto il Piano di risanamento della qualità dell’aria (PRQA) – che unitamente ad una progressiva emanazione di provvedimenti compendiati nel Libro azzurro della mobilità e dell’ambiente – ha consentito una migliore coerenza integrata dei vari comparti responsabili di emissioni inquinanti; il Piano Regionale di Risanamento delle Acque (PPRA); e il Piano Regionale per gli interventi di bonifica (1996) con cui la Regione Lombardia ha addirittura anticipato alcuni contenuti della normativa nazionale.
    A conclusione di queste analisi sulla visione strategica della Regione Lombardia in materia di pianificazione territoriale e dei servizi, non si può trascurare di citare il Documento strategico per il Piano territoriale regionale – tuttora in fase di elaborazione – il cui contenuto innovativo merita una riflessione approfondita (v. infra).

Ciò che ha contraddistinto in modo specifico l’azione lombarda in materia di ambiente, territorio e infrastrutture per la mobilità è stata la sua natura “sistemica”. Come si è già avuto modo di accennare, la consapevolezza che lo sviluppo territoriale è al tempo stesso sviluppo della società, dell’economia e dell’infrastrutturazione in un quadro di compatibilità ambientali (sostenibilità della crescita) ha continuamente ispirato l’azione della Regione Lombardia. Tale consapevolezza è maturata alla luce della considerazione che, in una regione sviluppata, la complessità porta con sé una fitta trama di interdipendenze e di ricadute intersettoriali che vanno sotto il nome di esternalità, positive e negative: le prime generano una serie di opportunità che vanno colte e valorizzate, le seconde una serie di rischi che vanno prevenuti o ai quali occorre porre rimedio.
    Per questi motivi si può affermare che la Regione Lombardia ha fortemente caratterizzato le sue politiche in una logica che ha teso a superare – ovunque e comunque possibile – gli approcci settoriali. Ciò è rilevabile non soltanto nell’attenzione posta all’integrazione – o quantomeno alla compatibilità – tra lo sviluppo economico-sociale previsto e programmato nel PRS, e lo sviluppo territoriale e ambientale (PTR e vari piani tematici esaminati nel paragrafo precedente). La globalizzazione dell’economia e di alcuni comportamenti sociali genera infatti profonde modificazioni nell’organizzazione territoriale della produzione, negli assetti insediativi e paesistici, nella cosiddetta “armatura infrastrutturale” a cui il territorio oppone forti resistenze. L’impatto urbanistico e territoriale di queste modificazioni e le resistenze “culturali” a cambiamenti anche radicali, ha “obbligato”perciò la Regione Lombardia a intervenire in modo intersettoriale e in un’ottica di sistema.
    Ciò ha presupposto un altro passo fondamentale nella gestione delle politiche per il territorio: quello che va sotto il nome di “governance”. Infatti in una materia come quella territoriale, in cui all’interdipendenza settoriale è sottesa una molteplicità di interessi e in cui alla necessità di fare sintesi di sistema corrisponde la necessità di un coinvolgimento contestuale dei vari attori in gioco, la Regione Lombardia ha operato la scelta di superare il controllo gerarchico della pianificazione e gestione del territorio, muovendo con determinazione verso la cooperazione interistituzionale e la sussidiarietà. In questo percorso, si può affermare che sia da valutarsi assai positivamente la governance maturata nelle aree urbane (con particolare riferimento ai Piani Integrati di Intervento nelle aree industriali dimesse); nelle grandi opere infrastrutturali e negli ambienti protetti delle aree Obiettivo 2; mentre ancora iniziale è l’esperienza su scala territoriale più ampia, dove ancora poco numerosi sono i Piani integrati di sviluppo locale (PISL). Il completamento del processo innovativo iniziato dalla Regione avverrà quando i tavoli di negoziazione nasceranno sempre più su iniziativa decentrata e “sussidiaria” e  quanto più stretto sarà il legame con la struttura del bilancio e la strumentazione finanziaria.
    Significativi sono stati anche i passi compiuti nel campo della governance dell’ambiente, anche se molto resta da fare, non foss’altro che per la complessità del problema. La Regione Lombardia ha cercato di rendere operativa l’esigenza di misurare e valutare le risorse ambientali per mettere a disposizione di tutti gli interessati le informazioni necessarie a intervenire; ha cercato di costruire una responsabilità condivisa nei confronti dell’ambiente sia con gli enti locali, attraverso accordi volontari; sia con il Ministero dell’Ambiente attraverso l’Accordo di programma quadro in materia di ambiente ed energia. La sostenibilità dello sviluppo – una cui condizione di efficacia è proprio rappresentata da una governance diffusa – ha dunque fatto registrare decisi miglioramenti, anche se rimangono aperti i problemi nelle aree a maggiore congestione e complessità,come a Milano, Brescia e Como.
    Infine, la scelta di operare in una logica di sistema è emersa anche nel campo delle infrastrutture, in particolare quelle legate alla mobilità. La Lombardia infatti, per le sue dimensioni, e per la sua densità demografica e produttiva, ha posto da sempre l’esigenza di essere dotata di un sistema integrato di mobilità interna – che consentisse di mettere in rete la molteplicità dei suoi poli produttivi e residenziali – e di mobilità interregionale e internazionale, per strada, per ferro, per aereo. La competitività lombarda si gioca infatti sulla sua capacità di rendere accessibili le diverse articolazioni locali del suo territorio a tutto il resto del mondo globale; e, viceversa, di consentire alle imprese e ai cittadini lombardi di accedere alla molteplicità delle destinazioni globali. Garantire l’interfacciamento efficiente delle reti “lunghe” della mobilità (corridoi est-ovest e nord-sud, aeroporti internazionali e intercontinentali) con le reti “corte” della mobilità regionale e urbana, ha posto sfide importanti alla politica lombarda delle infrastrutture e dei servizi per la mobilità: si pensi ad esempio all’integrazaione del Sistema ferroviario regionale con quello nazionale, al Passante ferroviario di Milano e alla sua interazione con la rete metropolitana; all’integrazione delle reti provinciali, statali e autostradali, regionali e nazionali; nonché alle problematiche dell’intermodalità e delle interconnessioni (aeroporti, stazioni, centri intermodali merci, parcheggi). La numerosità dei soggetti pubblici e privati in gioco; il passaggio di competenze dall’ANAS alle Regioni e poi agli enti locali delle strade statali (per una rete di ben 2.457 km); la possibilità di provvedere a costruire e gestire autostrade regionali (ad es. Bre.Be.Mi  e Pedemontana) e di raccordarle con il resto del sistema viario interregionale e internazionale; la riforma del trasporto pubblico locale, hanno rappresentato altrettante sfide cruciali per la politica regionale, soprattutto in regime di scarsità di risorse dovuto alla mancata attuazione del federalismo fiscale. La governance del sistema ha visto realizzarsi un’intensa attività di interazione tra la Regione e gli Enti locali, tra la Regione e i soggetti gestori dei servizi di trasporto (SEA, ANAS, FS, FNM, Autostrade, per citarne solo alcuni) in cui accanto ad una sostanziale collaborazione strategica non sono mancati tuttavia problemi e conflitti specialmente legati agli attraversamenti territoriali, ai tempi d’attuazione, alle caratteristiche della progettazione e agli impatti ambientali. Su quest’ultimo fronte particolarmente delicata e problematica si è rivelata una strategia di “sistema” che fosse al tempo stesso efficiente e sostenibile e che ha pertanto posto problemi non solo territoriali ma anche d’innovazione tecnologica sia sul fronte dei mezzi di trasporto (veicoli ad idrogeno, alta capacità ferroviaria) sia sul fronte della prevenzione e della mitigazione degli impatti ambientali.

Nel campo del territorio, dell’ambiente, delle infrastrutture e dei servizi di pubblica utilità si può dire a ragione che nelle due ultime legislature sia andato maturando un “modello” lombardo, con caratteristiche specifiche ed alcuni elementi di innovatività.
    La prima caratteristica dell’azione della Regione Lombardia è stata quella di aver cercato con grande determinazione e sistematicità di orientare la propria attività di governo “ascoltando” innanzitutto la domanda di sviluppo della società lombarda, invece che “offrendo” i propri servizi amministrativi in modo indipendente e talvolta astratto. Ne è emerso un tentativo costante di integrare la formulazione e l’implementazione delle politiche, l’attività normativa e regolatoria, la realizzazione di progetti, in uno spirito di accordi e di partenariato che hanno prodotto una “governance” del territorio efficace, cioè capace di fornire risultati soddisfacenti. Operando in questa prospettiva di ascolto è stato più facile introdurre alcuni risultati innovativi, resi possibili da una costante e paziente elaborazione e confronto delle diverse istanze e proposte. Muovendo da approfonditi esercizi di analisi, ricerca e comprensione delle dinamiche innovative in atto, ad esempio, nel campo di un’ economia sempre più globalizzata, la Regione ha percepito e anticipato la necessità di intensificare la competitività dei sistemi di imprese concentrati (distretti) o distribuiti sul territorio lombardo (meta-distretti) e ha così contribuito con la sua politica territoriale a rimuovere una serie di diseconomie di frammentazione e ad incentivare l’aggregazione e l’evoluzione del sistema produttivo regionale. Ha altresì affrontato le dinamiche dei sistemi insediativi – legati alle nuove strutture famigliari, alla crescente presenza di stranieri, all’impressionante mobilità e interazione tra i residenti e city users dei maggiori aggregati urbani – ponendo le premesse infrastrutturali per nuovi processi di riurbanizzazione – ove richiesti – e di continuità urbano-rurale nelle aree a minore pressione demografica.
    Essa ha certamente contribuito a ridefinire la geografia della grande distribuzione creando nuovi poli di attrazione decentrata; senza trascurare gli interventi per prevenire e regolare gli effetti delle nuove dinamiche connesse alla produzione agricola, per evitare l’accentuarsi di fenomeni di marginalità territoriale; e ha promosso lo sviluppo endogeno delle aree a più marcata vocazione ed attrattività turistica. Ne è emerso un territorio lombardo sempre meno caratterizzato dalle tradizionali dicotomie tra aree urbane e aree rurali e tra aree metropolitane e aree marginali; ma sempre più dalle “nuove” dinamiche contrapposte delle aree a crescita più veloce e delle aree a crescita più lenta, a seconda delle scelte politiche e culturali delle comunità locali; o dalle nuove dinamiche che separano i territori a propensione più aperta da quelle a propensione più chiusa e autosufficiente. Gli squilibri territoriali – inevitabili in qualsiasi regione avanzata per le oggettive differenze che caratterizzano le aree di una regione grande e complessa – sono sempre più l’esito di scelte e capacità di autodeterminazione delle collettività locali, piuttosto che di “condizionamenti” derivanti da politiche astrattamente omogenee imposte dall’alto.
    A moderare questi percorsi differenziati di sviluppo, la Regione ha contribuito intervenendo soprattutto nelle aree più deboli, dove la competitività è più difficile da conseguire. In molte situazioni la “cura” e la manutenzione del territorio ha rappresentato un asset competitivo ugualmente rilevante per futuri sviluppi: a renderle possibili sono state politiche come quelle per la sicurezza idrografica; quelle dei parchi e delle aree protette; quelle innovative per la montagna, quelle integrate per lo sviluppo energetico sostenibile e per la gestione delle risorse idriche. L’utilizzo delle infrastrutture come occasione di progettazione territoriale integrata, il piano paesistico regionale, il Master Plan per i Navigli, le già citate norme sulla montagna e sul turismo montano nonché alcuni interventi straordinari in attuazione della legge Valtellina, sono esempi ancora più specifici di questo approccio. Ciò non ha comportato tuttavia – come è testimoniato dal PTR ancora in fase di elaborazione – la penalizzazione delle aree a sviluppo endogeno più dinamico – in particolare quello del sempre più diffuso sistema metropolitano milanese – nella convinzione che esse fungano da traino per l’intero sistema regionale e che sia possibile garantire la competitività della Lombardia attraverso una serie di complementarietà funzionali dei suoi diversi territori.
    A conferma di questo modello lombardo integrato sono da registrare le numerose iniziative di collaborazione internazionale che anche nel campo specifico del territorio hanno caratterizzato l’azione della Regione: dai numerosi progetti Interreg, non solo attuati in cooperazione con la confinante Confederazione elvetica; ai progetti Urban di scambio di esperienze in materia di trasformazione e gestione urbana; all’intensificarsi delle intese condotte nell’ambito delle cosiddette Regioni dei quattro Motori (che vedono la Lombardia associata alla Catalogna, a Rhône-Alpes e al Baden Württenberg), anche in campo infrastrutturale.
    Una specifica innovazione è da registrare nel governo e nella pianificazione territoriale. Il modello lombardo in materia – come si è già avuto modo di ricordare – ha carattere di assoluta innovatività. Non solo le semplificazioni procedurali, che hanno reso più responsabili delle loro scelte urbanistiche gli enti locali e più protagonisti i cittadini nel formulare proposte di trasformazione urbana; ma anche l’introduzione operativa di una strumentazione urbanistica innovativa (attraverso i già citati Piani dei servizi, i Piani integrati di intervento, il Piano delle regole del tessuto urbano consolidato; la normativa in tema di perequazione  e compensazione) hanno rovesciato da una parte la tradizionale logica di regolamentazione del territorio in una logica di governo negoziato del suo sviluppo.
    Lo stesso approccio con cui si sta elaborando il Documento strategico per il Piano territoriale regionale (PTR) è indice di novità. Lungi dall’essere il frutto di un disegno settoriale, esso sta coinvolgendo nella stessa fase di impostazione le principali Direzioni Generali della Regione che nel territorio operano: quella della viabilità e delle infrastrutture, quella delle attività produttive, quella dell’ambiente e quella dell’agricoltura. A testimoniare che il territorio non è un contenitore vuoto, indipendente dalle attività che su di esso si localizzano, ma che è il risultato di una serie di dinamiche interattive di sviluppo.
    Un modello lombardo è riscontrabile anche nel campo delle infrastrutture per la mobilità delle merci e delle persone. Già nella scorsa legislatura (1999) la Regione Lombardia aveva predisposto il Piano dell’intermodalità e della logistica, nella convinzione che l’integrazione modale e soprattutto lo spostamento dal modo di trasporto su gomma a quello su ferro potesse contribuire a ridurre l’impatto ambientale del trasporto e a decongestionare il sistema della mobilità; e nella consapevolezza che il trasporto delle merci fosse una componente essenziale, ma parziale, della catena del valore che va dalla produzione alla distribuzione dei prodotti finali. Impostando un piano della logistica, la Regione Lombardia anticipava una tendenza che vede non solo il trasporto “servire” le imprese localizzate sul territorio, ma anche le imprese rilocalizzarsi per avvicinare fabbriche e magazzini ai centri intermodali di smistamento e distribuzione dei prodotti.
    Poiché, come si è già avuto modo di rilevare, le attività di servizio del trasporto sono condizioni necessarie ma non sufficienti per la mobilità, la Regione ha iniziato in queste due ultime legislature a rilanciare un piano di investimenti infrastrutturali di largo respiro, dopo anni in cui questi erano rimasti congelati o incompiuti. Da un lato, ciò ha consentito di giungere a siglare nel 2003 l’Intesa generale quadro con lo Stato che, utilizzando come termine di riferimento le procedure decisionali accelerate della cosiddetta legge Obiettivo, ha programmato una serie di interventi strategici che comporteranno la mobilitazione di risorse per oltre 32 miliardi di euro. Le infrastrutture previste dovrebbero permettere alla Lombardia di attrezzare con una serie di interventi ferroviari, stradali e autostradali, la parte lombarda delle principali direttrici delle relazioni internazionali della regione: il Corridoio plurimodale est-ovest; l’ Alta Capacità ferroviaria, l’ autostrada Bre.Be.Mi.; il Corridoio Tirreno-Brennero; il Corridoio plurimodale nord-sud a valle del Gottardo; il Corridoio plurimodale verso Bologna e il centro Italia; il Corridoio ferroviario Genova-Rotterdam. Sono tuttavia previsti e finanziati anche una serie di interventi intraregionali che dovrebbero consentire una maggiore accessibilità alle aree geograficamente periferiche della regione (Valtellina e Cremona – Mantova), oltre che alcuni investimenti destinati alla realizzazione o completamento di Centri Intermodali nonché al decongestionamento delle principali aree urbane (Tangenziale esterna di Milano, Tangenziale di Brescia) e al miglioramento e alla riqualificazione di alcune importanti vie di comunicazione interna (ad esempio: Pedemontana per il decongestionamento del Nord Milano e il collegamento dei tre aeroporti Malpensa, Linate e Orio al Serio; la Brescia – Lumezzane, la Paullese, la Goitese, la viabilità in Valcamonica e lungo la Gardesana Occidentale).
    D’altro lato sono stati completati alcuni progetti che già stanno lasciando segni di grande rilevanza sul territorio lombardo: dall’apertura dell’aeroporto intercontinentale di Malpensa 2000 (avvenuta nel 1998) nel contesto di un Piano territoriale d’area, all’attraversamento di Lecco in galleria lungo la statale Valassina (1999), al completamento del Passante ferroviario di Milano, che consente la separazione dei traffici di attraversamento della metropoli capoluogo da quelli di origine e destinazione (2004); al nuovo polo fieristico di Rho-Pero (inaugurazione nell’aprile 2005), la cui accessibilità sarà garantita da autostrade, metropolitane e Alta capacità ferroviaria.
    Tuttavia, la politica per la mobilità perseguita dalla Regione Lombardia non si è fermata agli aspetti infrastrutturali, ma si è impegnata nella riduzione dell’incidentalità stradale attraverso la partecipazione al Piano nazionale della sicurezza stradale, stanziando importanti risorse (36 milioni euro nel 2003) per tale obiettivo. Soprattutto la Regione, fin dal 1998, si è impegnata nelle attività di regolazione dal trasporto pubblico locale, fornendo successivamente gli indirizzi a province e comuni per la stipula di contratti di servizio che hanno avuto come obiettivi quelli di ridurre i costi unitari del servizio prodotto; di migliorare la qualità del servizio offerto; di acquisire nuove quote di mercato per il trasporto pubblico.
    Anche nei confronti delle politiche ambientali, si può parlare di modello lombardo virtuoso e innovativo. Pur essendovi ancora moltissimo da fare (l’inquinamento acustico è andato addirittura peggiorando e per quello elettromagnetico sono stati di recente avviati i primi controlli), anche per la complessità del problema, è indubbio che nell’ultimo decennio, con una forte accelerazione negli ultimi cinque anni, molti indicatori ambientali segnalano sensibili miglioramenti.
    Complessivamente la sostenibilità ambientale dei centri urbani capoluogo di provincia – con l’eccezione già citata di Milano, Brescia e Como – può essere considerata più che accettabile e ha soprattutto fatto progressi, nonostante che lo sviluppo abbia portato con sé un incremento dei carichi ambientali, in particolare in termini di consumi energetici, carburanti e rifiuti.
In materia di qualità dell’aria il miglioramento è dovuto alla politica adottata in relazione alle emissioni industriali, ai motori e alla qualità dei carburanti da autotrazione e dei combustibili da riscaldamento. Le concentrazioni degli inquinanti tradizionali (anidride solforosa, monossido di carbonio, ossidi di azoto e di benzene) sono scese sotto i limiti delle normative europee, anche rispetto a quelli già fissati per il 2010. Anche se rimangono elevati i valori del PM_º, a causa della sua fonte principale rappresentata dal traffico stradale, la Lombardia è all’avanguardia nell’approfondimento della conoscenza del particolato atmosferico.
    In tema di rifiuti solidi urbani, la situazione non è più di drammatica emergenza com’era alcuni anni fa a causa della mancanza di capacità di smaltimento. L’incremento dei tassi di raccolta differenziata e l’adeguamento degli impianti di smaltimento hanno contribuito a fare raggiungere con largo anticipo gli obiettivi posti dal decreto legislativo del 1997, anche se si rivela ancora aperto il problema della destinazione finale dei prodotti di smaltimento e della raccolta differenziata, che peraltro registra una diminuzione del conferimento diretto alla discarica a favore della termovalorizzazione.
    L’applicazione del Piano regionale di risanamento delle acque (PRRA) ha consentito in questo ultimo decennio un miglioramento anche della qualità delle acque correnti lombarde, per la realizzazione di numerosi impianti di depurazione e l’ampliamento della rete di collettamento. Più difficile è risultato il controllo della gestione delle risorse idriche da parte delle attività produttive, in particolare quelle connesse al settore agro-alimentare.
    Di rilevante interesse è stata l’azione della Regione in relazione alla bonifica dei siti contaminati e al recupero delle aree dimesse che ha prodotto esempi di particolare interesse anche a livello nazionale, quale quello dell’ex-raffineria Agip di Rho-Per su cui sta sorgendo il nuovo Polo Esterno di Fiera Milano. La Regione Lombardia ha anticipato sin dal 1995 alcuni contenuti della normativa nazionale e ha successivamente intrapreso una efficace revisione degli strumenti di programmazione.
    Infine, anche per quanto riguarda le aree protette in Lombardia,  si è prestata grande attenzione al problema incrementando e diversificando l’offerta di aree destinate ad attività ricreative e naturali (parchi naturali, parchi regionali, monumenti naturali, parchi locali di interesse sovracomunali).
    In sintesi, si può affermare che il modello lombardo dell’ultimo decennio – forse perché “provocato” dalla rilevanza dei problemi ambientali – si è distinto per l’intensità degli sforzi (anche favorito dal passaggio dei controlli dall’ASL all’ARPA), per aver utilizzato le possibilità offerte dalle innovazioni normative e tecnologiche resesi disponibili, per aver affrontato il problema ambientale con grande anticipo rispetto ad altre Regioni e nonostante la peculiarità delle caratteristiche meteo-climatiche della pianura padana che certamente non favoriscono la regione.
    Infine, un modello lombardo specifico e innovativo è andato maturando nei confronti della gestione dei servizi di pubblica utilità. Supportata da un’intensa attività normativa che ha visto la Regione Lombardia intervenire in modo settoriale (sulle acque, sull’energia, sui rifiuti, sui trasporti) e in modo trasversale (Testo Unico sui servizi di pubblica utilità – l.r. 26/2003) la politica regionale è stata caratterizzata da elementi innovativi tanto da essere stata presa a modello per norme successive da parte di altre Regioni e dello stesso Governo centrale.
    Gli elementi più significativi di questo modello – oltre a quelli già citati in precedenza – sono riconducibili:

a) in campo energetico, agli “Indirizzi di politica energetica della Regione Lombardia” che, attraverso il Piano regionale ha perseguito gli obiettivi di ridurre il costo dell’energia per le famiglie e per le imprese; di promuovere la crescita competitiva dell’industria delle nuove tecnologie e fonti energetiche; di ridurre le emissioni climalteranti e inquinanti; di prestare attenzione agli aspetti sociali e di tutela della salute dei cittadini; di rafforzare la formazione di energy mangement; di promuovere un sistema di certificazione energetica degli edifici; di promuovere la ricerca su nuovi materiali applicati alla demotica e al risparmio energetico;
b) nel campo delle acque, alla realizzazione di progetti pilota nei bacini altamente inquinati dei fiumi Lambro, Seveso e Olona, con la forte innovazione dei “contratti di fiume” stipulati nella logica della programmazione negoziata tra enti locali, ARPA, Autorità del bacino del Po; nonché alla promozione di numerosi impianti di depurazione, alcuni importante progetti di sistemazione idraulica e di riassetto idrogeologico;
c) nel campo delle partnership pubblico–private della gestione dei servizi, alla separazione delle reti infrastrutturali dai servizi, predisposta nell’ambito del citato Testo Unico sui servizi di pubblica utilità, in cui la via lombarda ha privilegiato una soluzione generale e intermedia tra quelle che prevedono una completa privatizzazione dei servizi e quelle ispirate alla logica di mera salvaguardia del modello di gestione pubblica;
d) nel campo del partenariato pubblico–privato della ricerca in materia di servizi di pubblica utilità, alla creazione del Tavolo idrogeno, per la sperimentazione di processi a livello pre-industriale e l’avvio del mercato dell’idrogeno e della sua commerciabilità; del Tavolo auto nuova Lombardia 2005, per attività innovativa di ricerca e sviluppo nel settore delle fonti alternative e rinnovabili; al Tavolo permanente degli operatori della Banda Larga per la promozione e la realizzazione delle infrastrutture più avanzate di telecomunicazione oggi disponibili.

Un “modello” di sviluppo così articolato e caratterizzato, oltre alle scelte politiche che lo ispirano e di cui si è cercato di dare conto, è realizzabile concretamente e progressivamente solo se parallelamente viene elaborata e implementata una adeguata strumentazione tecnica che consenta di scegliere tra le soluzioni possibili e prendere le decisioni in materia di territorio, ambiente, infrastrutture e servizi di pubblica utilità.
    Il primo strumento a supporto delle proprie decisioni che la Regione Lombardia ha ritenuto di rilanciare è stato quello della ricerca e della conoscenza. Attraverso le ricerche commissionate all’IRER è stata particolarmente approfondita la conoscenza nel campo del territorio, dell’ambiente, delle infrastrutture e dei servizi di pubblica utilità, coinvolgendo le Università lombarde, sviluppando confronti internazionali con le esperienze di maggiore successo, organizzando dibattiti e seminari di analisi e di proposta. Ciò che ha costituito una novità, nelle due ultime legislature, è stata la finalizzazione della ricerca scientifica in questi campi a scopi prevalentemente decisionali, innalzando quindi il ritorno degli investimenti anche rilevanti nella conoscenza.
    Da molte di queste attività è emersa l’opportunità e la necessità di migliorare e rendere sistematica l’informazione per la presa di decisioni. Internamente alla Regione sono stati così predisposti ad esempio sistemi informativi come quello territoriale (SIT); quello sulla casa, con particolare riguardo alla domanda di edilizia agevolata; come quello sullo stato di avanzamento delle infrastrutture. Nel campo dell’ambiente, un contributo sistematico e significativo è stato offerto dall’ARPA. In campo energetico il fabbisogno informativo è ancora elevato, soprattutto per quanto riguarda la domanda; mentre in materia ambientale sarebbe necessario ricondurre a indicatori sintetici di sostenibilità ambientale la pur ricca misurazione esistente dei fenomeni.
    Una fase ulteriore di sistematizzazione dell’informazione è rappresentata dalla creazione dei numerosi Osservatori a cui la Regione ha dato vita. A mero scopo esemplificativo è possibile ricordare quello sulle Information and communication technologies (ICT); quello sui servizi di pubblica utilità (ORS); quello sulla new economy (NEOS); quello sul sistema idrico; quello sul project financing, in collaborazione con Finlombarda; quello sulla montagna e quello sui laghi.
    Ricerca, sistemi informativi e Osservatori rappresentano le basi conoscitive a supporto dei numerosi Tavoli che la Regione Lombardia ha istituito per consentire il dibattito e il confronto con i vari soggetti sociali e istituzionali. Questi tavoli di concertazione, tranne alcuni specifici come quelli citati dell’idrogeno e della banda larga, hanno la caratteristica di favorire l’interlocuzione su tematiche che vanno “oltre” gli aspetti territoriali e ambientali dello sviluppo regionale, toccando risvolti istituzionali, economici e sociali di ampio spettro e offrendo quindi alla Regione una visione di sintesi ed una opportunità di ascolto per le proprie scelte e la propria programmazione.
    Tutti e quattro gli strumenti citati sono infatti alla base dell’azione di programmazione e valutazione delle politiche regionali. Nel campo specifico dell’ambiente e delle infrastrutture, ad esempio, la crescente estensione delle valutazioni di impatto ambientale (VIA), associate a quelle strategiche di area vasta (VAS) e  a quelle che valutano i costi-benefici degli investimenti infrastrutturali, hanno permesso alla Regione di prendere le proprie decisioni soppesando i diversi criteri che determinano la sostenibilità dello sviluppo.

Come si è detto in precedenza, il territorio, l’ambiente, le infrastrutture e i servizi di pubblica utilità concernono politiche i cui tempi di programmazione, di implementazione e di investimento – anche per le difficoltà nell’aggregare il consenso relativo – possono richiedere tempi lunghi di attuazione. Ciò spiega perché il “ciclo” di queste politiche regionali tenda a superare la durata di una legislatura e spesso anche di due legislature. Alcune questioni rimangono pertanto quasi “permanentemente” aperte e non sono sostanzialmente diverse da quelle che nell’ultimo decennio hanno già costituito  oggetto dell’attenzione della Regione. Prima di analizzarne alcune specifiche può essere perciò opportuno riprendere quelle più generali sulle quali la Lombardia dovrà continuare a ritenersi impegnata.

a) Le sfide permanenti
La prima sfida riguarda l’applicazione del principio di sussidiarietà. Nella misura in cui questa appare essere una scelta irreversibile di coinvolgimento della società nel soddisfare le proprie istanze di servizi e di sviluppo, occorre che la Regione prosegua nell’azione di interlocuzione con i soggetti privati e sociali e di stimolazione della loro responsabilità e iniziativa. Essere protagonisti del proprio sviluppo implica infatti un cambiamento culturale che decenni di amministrazione pubblica centralista avevano contribuito a condizionare. Sulle tematiche della gestione del territorio, dell’ambiente, delle infrastrutture, dei servizi di pubblica utilità sarà particolarmente lunga la strada di questo cambiamento, perché i cittadini, le imprese e le aggregazioni sociali si erano abituate a delegare qualunque responsabilità e a pretendere dal “pubblico” la soluzione tempestiva dei problemi connessi.
    Solo in parte diversa è la sfida che la Regione si troverà a dover affrontare nel consolidare e diffondere in gran parte dell’opinione pubblica anche un cambiamento culturale per quanto riguarda la soluzione dei conflitti tra interessi particolari e interesse generale. Il caso delle infrastrutture è emblematico: troppo spesso esiste una divaricazione tra il desiderio di disporre di una infrastrutturazione moderna per soddisfare le esigenze di mobilità, di qualità ambientale, di servizi e il rifiuto di sopportare i costi che il soddisfacimento di queste esigenze inevitabilmente comporta.
    Se esiste largo consenso sul fatto che il primo interesse generale è riconducible all’idea di sviluppo sostenibile, si comprende allora perché la terza sfida generale per la Regione sarà quella di maturare e  far maturare in misura generalizzata una ancora più organica visione “di sistema” dello sviluppo territoriale, promuovendo una maggiore integrazione e collaborazione intersettoriale: tra gli enti locali, tra le imprese, tra i cittadini, perché la frammentazione e la settorialità delle politiche, in un contesto sempre più competitivo, sono inevitabilmente causa di fallimento o di inefficacia. Su questo fronte, la stessa azione regionale si dovrà confrontare con una più intensa interlocuzione con gli enti locali, con altre Regioni (significativa è la recente collaborazione con il vicino Piemonte per una strategia di sviluppo che comprenda l’intera area nord – occidentale del Paese), con lo stesso Governo Centrale laddove le competenze sono congiunte; ed infine con altre Regioni ed altri Paesi, come d’altronde la Regione Lombardia ha iniziato a fare.
    La gestione delle problematiche territoriali, ambientali e infrastrutturali, tuttavia, non può limitarsi a promuovere innovazioni culturali e collaborazioni: esse deve inevitabilmente lasciare segni visibili sul territorio e incidere concretamente sui comportamenti richiesti e le opportunità offerte ai cittadini. Ciò richiede una ingente mobilitazione di risorse finanziarie, ma anche umane, tecnologiche e progettuali. Una sfida per la Regione Lombardia è pertanto quella di “inventare” e reperire le risorse per farvi fronte. In attesa di una forma seria di federalismo fiscale che non penalizzi le regioni più dinamiche, è indubbio che lo sviluppo di modalità innovative di mobilitazione di risorse pubbliche e private sia necessaria, senza peraltro trascurare le politiche di formazione e attrazione delle risorse umane necessarie, nonché le politiche di innovazione tecnologica avanzata.
    Tutto ciò dovrebbe consentire di aumentare l’attrattività della Regione per nuovi investimenti stimolati da una migliore qualità della vita, da servizi qualificati, da infrastrutture efficienti. Le azioni di marketing territoriale più efficaci saranno pertanto quelle che “deriveranno” da un processo di sviluppo dinamico e sostenibile, senza essere semplicemente o soltanto caratterizzate dalle pur necessarie semplificazioni amministrative o incentivazioni settoriali.
    Poiché non tutto si può realizzare in presenza di risorse scarse e di competizione globale, un’ulteriore questione aperta per la Regione Lombardia  è quella di selezionare alcuni elementi distintivi per la propria competitività, tenendo conto degli scenari di cambiamento istituzionale e dell’andamento esogeno dell’economia nazionale e internazionale. Mentre la Lombardia fino ad oggi si è sempre caratterizzata per la “completezza” del suo modello di sviluppo – in cui nulla è mai mancato, ma in cui  non si sono manifestati fattori particolari di vantaggio competitivo assoluto – è forse necessario oggi guardare anche con più selettività alle scelte future, in termini di maggiore specializzazione,  eccellenza e  qualità della vita.
    Per concludere le sfide generali che la Lombardia dei prossimi anni dovrà affrontare nel campo dello sviluppo territoriale, ambientale e infrastrutturale occorre porre l’accento sulla formazione delle risorse umane che questi processi e queste politiche dovranno implementare. Sia all’interno delle Amministrazioni Pubbliche che nell’ambito del mondo delle imprese esiste un fabbisogno arretrato di formazione che occorrerà colmare a tutti i livelli di competenza; provvedendo, al tempo stesso a creare sbocchi di lavoro professionalmente differenziati.

b) Le sfide settoriali
Volendo ora articolare in modo più preciso le sfide specifiche che la Regione dovrà affrontare in materia di territorio, ambiente, infrastrutture e servizi di pubblica utilità, si può ritenere da quanto osservato in precedenza che le maggiori questioni aperte siano le seguenti.
    Per quanto riguarda il territorio si pone il problema di passare da  una dimensione sovraccomunale amministrativa delle politiche ad una dimensione sovraccomunale di progetto (si pensi in particolare alle aree di montagna e alle aree di sviluppo rurale). Le politiche territoriali fondate sul principio della governance, infatti, esigono più cultura di progetto e di partenariato; più strumentazione di orientamento, valutazione e monitoraggio; maggiori competenze tecniche professionali diffuse anche nelle amministrazioni pubbliche di minori dimensioni. Occorre infine continuare – come già si è iniziato a fare – a programmare lo sviluppo del territorio evitando di procedere per progetti e obiettivi “dicasteriali”, ma perseguendo sempre più logiche di sviluppo di “sistema”. L’agenda delle politiche territoriali dovrà ulteriormente concentrarsi sulle politiche per la casa, soprattutto interpretando le evoluzioni della domanda, alla luce dei cambiamenti delle strutture famigliari, della crescita della popolazione degli anziani e degli immigrati; ponendo particolare attenzione alla questione delle aree periferiche urbane ed alla messa a punto dei contratti di quartiere. Inoltre sarà opportuno integrare maggiormente le politiche territoriali con le politiche di welfare, utilizzando strumenti già avviati come i Piani integrati di intervento e i Piani dei servizi. Infine potrà essere necessario integrare le politiche di rete e di infrastrutturazione per la produzione – con particolare riguardo ai servizi di pubblica utilità e alla localizzazione dei nuovi siti degli impianti – tenendo conto peraltro dell’evoluzione terziaria dell’economia lombarda.
    Per quanto riguarda l’ambiente, oltre a proseguire nella meritoria azione di sviluppo della ricerca e dell’informazione in materia, che consentano la riduzione e il controllo delle forme di inquinamento ancora problematiche, la principale questione aperta rimane quella di sviluppare una politica della mobilità compatibile con la qualità ambientale, soprattutto urbana. Esistono larghi spazi di intervento e di azione nella strumentazione economica che consegua questi obiettivi: dall’internalizzazione delle esternalità ambientali nei costi di trasporto a forme di road pricing finalizzate alla riallocazione dei flussi spazio temporali di traffico più che al controllo e alla riduzione della domanda. Si potrà ancora migliorare l’efficienza della gestione dei servizi ambientali; eventualmente provvedere a forme di riforma fiscale di tipo ambientale (compensazioni); promuovere l’innovazione per migliorare l’ecoefficienza dei prodotti e dei processi produttivi (green public procurement, EMAS, Ecolabel); intensificare le misure di prevenzione dell’inquinamento idrico, provvedendo ad aggiornare il Piano regionale per la qualità dell’acqua; utilizzare gli strumenti ambientali per migliorare la gestione del suolo, studiando la possibilità di istituire un vero e proprio mercato dei diritti di edificabilità.
    Per quanto riguarda le infrastrutture si è già detto della necessità di realizzare – evidentemente nel medio-lungo periodo – quelle già programmate e finanziate, cercando di snellire ulteriormente le procedure e accelerare i processi decisionali. Per alcune infrastrutture stradali e autostradali andranno invece accelerate le fasi di progettazione. In relazione ai trasporti gli obiettivi primari rimangono quelli del rafforzamento del trasporto pubblico, dell’integrazione modale, dello shift modale dalla gomma al ferro. Potrebbe essere opportuno altresì promuovere la crescita dimensionale delle imprese di trasporto pubblico, oggi troppo frammentate per consentire il conseguimento di adeguate economie di scala e la conseguente riduzione dei costi per gli utenti. Infine, un adeguato monitoraggio delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto pubblico porterà a conseguire una maggiore efficienza e soprattutto una maggiore tutela della qualità dei servizi per gli utenti.
    Infine, nel campo di quel particolare servizio di pubblica utilità che concerne le telecomunicazioni, la questione aperta per la Regione rimane certamente quella di incentivare l’innovazione tecnologica, ma soprattutto quella di garantire l’accesso e l’uso delle Information technologies a sempre più larghe fasce di utenti per evitare che anche nella avanzata regione lombarda si manifesti il rischio di digital divide.