Il territorio: una risorsa per lo sviluppo sostenibile

Il governo di ambiente e territorio, la realizzazione di infrastrutture per la mobilità e di grandi reti per le public utilities (energia, acqua, gas e telecomunicazioni) comporta assumere un orizzonte temporale di programmazione e attuazione di investimenti e servizi di lungo periodo, certamente più lungo di quanto non comporti il governo di altri aspetti – sociali e produttivi – dello sviluppo.
    La prospettiva di lungo periodo di  queste azioni di governo genera un rilevante sfasamento temporale tra il momento in cui emerge e si esprime la “domanda” di qualità ambientale, di mobilità, di servizi di pubblica utilità e il momento in cui l’”offerta” riesce a soddisfare quella domanda. Nel campo dell’ambiente, delle infrastrutture e delle cosiddette reti tecnologiche il tempo che intercorre tra la decisione di realizzare gli investimenti necessari e la disponibilità dei servizi è infatti obiettivamente lungo. La “domanda” di cittadini da un lato, e imprese, tarda spesso ad esplicitarsi, perché difficilmente è consapevole dei problemi che insufficienti dotazioni di infrastrutture e qualità dei servizi potranno produrre in futuro.  Essa si manifesta dunque solo quando le criticità si rivelano in modo drammatico:  quando l’ambiente è già inquinato e deteriorato; quando la congestione rende difficile la mobilità di merci e persone; quando i rischi di insufficienza energetica e idrica impongono forme radicali di risparmio o addirittura di razionamento. La domanda di governo si indirizza pertanto su priorità di più breve periodo – di interventi sociali ed economici – che esigono tempi più brevi di risposta.
    La “lungimiranza” nell’anticipare l’interpretazione della domanda che si manifesterà in futuro per servizi di mobilità e qualità della vita, spetta dunque a chi è preposto a formulare e attuare politiche territoriali, infrastrutturali e ambientali.
Questo sfasamento temporale tra domanda e offerta di politiche territoriali in senso lato spiega perché, nella maggior parte delle regioni avanzate, si ritenga che tali politiche conseguono sempre in ritardo i risultati attesi.
    Talvolta il ritardo è reale. Molte amministrazioni pubbliche (non solo regionali), pressate da esigenze di consenso immediato, finiscono per non avere il coraggio o assumersi la responsabilità di dare priorità ad investimenti – che tra l’altro richiedono di solito un ingente ammontare di risorse – il cui ritorno “politico” è assai dilazionato nel tempo. Altre volte il ritardo è imputabile alla complessità e alla lunghezza delle procedure autorizzative (per esempio, nel caso delle infrastrutture e delle grandi opere), oppure è motivato dai tempi oggettivamente lunghi per la loro costruzione: cosicché la decisione presa di realizzarle non trova immediato riscontro nella visibilità “fisica” di reti, infrastrutture e migliore qualità ambientale. Non si percepisce cioè che la programmazione e la decisione sono state attuate e si considera “ritardo” tutto il tempo che intercorre fino al momento in cui il risultato “si vede”. Altre volte ancora l’insoddisfazione per le politiche territoriali deriva da una mancata corresponsabilità della domanda di cittadini e imprese nel mitigare gli effetti di transizione che inevitabilmente si generano: nel caso della costruzione di infrastrutture è inevitabile che il disagio che esse creano debba essere sopportato in attesa del loro completamento;  nel caso delle politiche di salvaguardia ambientale i cambiamenti di cultura e mentalità che esigerebbero comportamenti virtuosi (non inquinamento, usi del trasporto pubblico, ecc.) sono assai lenti a prodursi.
    Infine, in altre situazioni, il tasso di insoddisfazione per i risultati delle politiche territoriali si manifesta per l’impatto incrociato che esse generano.
    La soluzione di un problema genera in realtà effetti indiretti e indotti su altri problemi. Non è difficile citare a titolo di esempio le inevitabili conseguenze che la realizzazione di infrastrutture per la mobilità ha sull’ambiente; l’interdipendenza tra urbanistica e pianificazione territoriale da un lato e mobilità dall’altro, nonché tra esigenze di mobilità e localizzazione delle attività produttive e distribuzione degli insediamenti residenziali.
Su questi effetti “incrociati”, spesso si scatenano le reazioni degli interessi contrapposti e il consenso per le politiche di lungo periodo si abbassa sistematicamente.
    Un’altra sfida su cui le politiche territoriali si devono cimentare è quello della differenza che passa tra infrastrutture (gli interventi “hard” delle politiche territoriali) e servizi (gli interventi “soft”). Le prime sono condizioni necessarie ma non sufficienti per soddisfare i bisogni di mobilità, qualità della vita ed efficienza produttiva.
Solo i servizi sono invece la condizione necessaria e solo questi sono fonte di valutazione da parte dei cittadini e delle imprese. Che esistano i binari ferroviari o metropolitani non interessa, se su quei binari treni e metropolitane non corrono con certe frequenze e certi standard qualitativi; che le reti energetiche, idriche o telematiche siano posate non interessa, se su quelle reti non vengono erogati energia, acqua e servizi telematici nella qualità e ai prezzi desiderati; che esista un depuratore o un impianto di smaltimento dei rifiuti non interessa se l’abbattimento dei livelli di inquinamento non è significativo. Ancora una volta, il consenso si manifesta sui servizi e non sulle infrastrutture, peraltro necessarie e lunghe da realizzare.
    Un altro elemento su cui sono valutabili le politiche territoriali di una regione – anche dalla  Lombardia – è quello che riguarda il tema della concentrazione, o agglomerazione, degli insediamenti produttivi e residenziali. La concentrazione porta con sé sempre grandi vantaggi e grandi costi. Da una parte la prossimità tra imprese consente di poter interagire minimizzando i costi di transazione e di trasporto; dall’altro, la vicinanza tra luoghi di residenza e di lavoro, è la stessa ragione dell’esistenza delle città. Tuttavia, quando i fenomeni di agglomerazione superano una certa soglia, i benefici si trasformano in costi di congestione. Nelle politiche urbane è sempre molto difficile distinguere tra costi e benefici individuali – ad ogni singola persona o impresa “conviene” vivere e operare in città – e costi e benefici sociali: quando troppe persone o imprese si concentrano e fanno crescere oltre certe soglie le città (è il caso di Milano, in Lombardia) i costi sociali di congestione sono superiori ai benefici individuali di essere concentrati e urbanizzati.
    Anche la misurazione dei costi e dei benefici è problematica e non aiuta quindi a prendere decisioni di politica territoriale. Le difficoltà risiedono nella natura dei beni coinvolti (quanto “valgono”in un ambiente pulito e una città sicura e quindi quanto spendo per questi obiettivi?); nella lunghezza del periodo considerato (per quanti anni devo calcolare i benefici di avere una infrastruttura capace di smaltire il traffico e quindi quanto grande devo farla; nella distribuzione dei costi e dei benefici tra diversi territori e tra diverse fasce sociali e di reddito (chi beneficia e chi paga di più gli effetti delle politiche territoriali e quindi quali obiettivi di equità posso perseguire?).
Politiche territoriali eque sono evidentemente necessarie e opportune, ma non va trascurato che anche all’interno di regioni relativamente omogenee come la Lombardia, ci sono aree profondamente diverse (si pensi alla montagna e alla pianura, ad esempio; o alle aree urbanizzate e a quelle rurali; o periferiche). Equità non può quindi significare uniformità di sviluppo territoriale. Anche perché alcune infrastrutture “uniche” o di grandi dimensioni – si pensi all’aeroporto intercontinentale di Malpensa, alle linee ferroviarie ad Alta Capacità, ma anche ai depuratori o agli impianti di smaltimento dei rifiuti – inevitabilmente causano più disagi a chi vi abita vicino, ma diffondono i loro benefici su territori vasti. Non a caso queste infrastrutture sollevano i conflitti più aspri e pongono forti problemi di consenso e di compensazione: tutti le vogliono, purchè non siano localizzate in prossimità della loro residenza.
    La Lombardia, come ogni regione avanzata, ha posto in questo decennio, più di altre regioni, il problema della compatibilità tra sviluppo economico e qualità della vita, non solo in termini di ambiente e di accessibilità, ma anche di sicurezza, di bellezza e rispetto del paesaggio. Il tema della sostenibilità del modello di sviluppo lombardo si è posto dunque in modo eclatante, perché ha coinvolto aspetti fortemente interdipendenti di rafforzamento delle infrastrutture e delle condizioni per lo sviluppo produttivo; di tutela dell’ambiente;  di creazione di opportunità sociali; di suddivisione istituzionale  tra chi deve farsi carico sul territorio di aumentare i benefici e ridurre i costi dello sviluppo.
In Lombardia, la necessità di creare economie esterne per la competitività della regione – per esempio migliorando l’accessibilità ferroviaria con l’Alta Capacità, o dotando la regione di un grande aeroporto intercontinentale – si è associata con la necessità di ridurre le diseconomie esterne di congestione – ad esempio progettando nuove autostrade, tangenziali e pedemontane.
    Analogamente ha dovuto farsi carico di rafforzare le infrastrutture “a rete”, per l’energia e la telematica (economie esterne), intervenendo al tempo stesso per garantire la sicurezza e la stabilità geologica del suo territorio.
    Fare politiche territoriali è stato anche molto costoso per la Regione, sia in termini di un crescente fabbisogno di risorse finanziarie derivanti dalle nuove competenze istituzionali dovute alla riforma del Titolo V della Costituzione, sia in termini di professionalità e risorse umane. Come in altre regioni avanzate europee, ciò ha comportato la necessità di coinvolgere più soggetti – anche privati – nel mettere a disposizione nuove risorse umane e finanziarie per lo sviluppo. Forme innovative di finanza di progetto, di partnerships pubblico-private hanno consentito di allargare il potenziale di sviluppo.
    Nelle regioni avanzate come la Lombardia, infatti, la domanda di sviluppo è divenuta più esigente, invocando più diritti e più libertà: di disporre di maggiori livelli di qualità della vita, di mobilità e di servizi. Le risposte, in termini di politiche territoriali, non potevano che essere anche di natura tecnologica e la Regione Lombardia ha saputo cogliere la sfida sia direttamente, nel campo delle telecomunicazioni, sia indirettamente, nel capo delle public utilities e dell’ambiente.
    Nei capitoli seguenti, i contributi di diversi autori sono raccolti associando di volta in volta le grandi trasformazioni del contesto con politiche adottate dalla Regione Lombardia per farvi fronte nei campi, rispettivamente del territorio e dell’ambiente; della mobilità, delle grandi infrastrutture e delle modalità del loro finanziamento; delle public utilities (energia, gas, acqua, servizi ambientali e telecomunicazioni).
    Un capitolo di conclusioni, tratte in modo congiunto per dar conto di come la Regione ha affrontato nell’ultimo decennio le interdipendenze tra le politiche territoriali, chiude questa parte del Rapporto discutendo altresì quelle che rimangono questioni aperte a cui far fronte nel prossimo futuro.